Wesentlichkeitstheorie

Die Wesentlichkeitstheorie wurde vom Bundesverfassungsgericht entwickelt und besagt, dass im Bereich der untergesetzlichen Normsetzung wesentliche Fragen der Grundrechtsausübung und -eingriffe durch das Parlament selbst geregelt werden müssen.

Grundlage der Theorie ist die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes, wonach auch außerhalb der grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte bestimmte Maßnahmen der staatlichen Gewalt der Ermächtigung durch einfaches Gesetz bedürfen, das wiederum selbst verfassungsmäßig sein muss, sowie das Demokratieprinzip. Gesetze müssen auch hinreichend bestimmt gefasst sein.

Ermächtigt der Gesetzgeber die Verwaltung zum Erlass von Rechtsverordnungen oder von Satzungen, so darf er die wesentlichen Entscheidungen nicht an die Verwaltung delegieren. Die Theorie hat damit zwei grundlegende Auswirkungen. Sie hinterfragt einerseits die Reichweite des Vorbehaltes des Gesetzes, was im Rahmen gesetzlich beschlossener Haushaltspläne insbesondere Relevanz für die Leistungsverwaltung hat, hinterfragt andererseits aber auch die Intensität des Regelungsvorbehaltes, also wie umfassend das formelle Gesetz (Parlamentsgesetz) die zu regelnde Materie bereits eingrenzen soll; zur Wahrung des verwaltungsrechtlichen Handlungsspielraums sollen Aspekte nämlich durch nachrangiges Recht präzisiert werden dürfen. Je schwerer eine gesetzliche Grundrechtsbeeinträchtigung geplant ist, desto intensiver muss die Form des Gesetzesvorbehaltes sein. Dem Verordnungs- oder Satzungsgeber (Regierung, Verwaltung) verbleibt innerhalb dieses Rahmens, den der parlamentarische Gesetzgeber vorgeben muss, ein gewisser Spielraum, innerhalb dessen er politisch, also nach Zweckmäßigkeitserwägungen, selbstständig handeln darf.[1]

Wesentliche FragenBearbeiten

Die sogenannte Wesentlichkeitstheorie leitet das Bundesverfassungsgericht aus dem Vorbehalt des Gesetzes ab. „Dieser verpflichtet den parlamentarischen Gesetzgeber, wesentliche, für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Regelungen selbst zu treffen und nicht anderen Normgebern oder der Exekutive zu überlassen [...].“[2]

Zu den wesentlichen Fragen, die dem Parlamentsvorbehalt unterfallen, zählen also alle Fragen, die „[…] für die Ausübung der Grundrechte […] wesentlich […] “[3] sind, unabhängig davon, ob im konkreten Fall Freiheits- oder Gleichheitsrechte betroffen sind. Dies betrifft nicht nur klassische Eingriffe in den Bereich der Grundrechte durch staatliches Handeln.[4] Insbesondere auch die nähere Regelung von grundrechtlichen Teilhaberechten und Schutzpflichten zählt hierzu.

Darüber hinaus sind auch alle grundrechtsrelevanten Handlungen, die einem Grundrechtseingriff gleichwertig erscheinen, wesentlich.

Schließlich gehören dazu auch alle sonst wesentlichen Fragen, die wegen ihrer Bedeutung für das Volk durch das Parlament entschieden werden müssen. Dazu zählen nach der Rechtsprechung zum Beispiel die Subventionierung von Presseunternehmen, die Beleihung sowie Präklusionsregeln im Verwaltungsverfahrensrecht.

Dabei hindert zwar die Wesentlichkeitstheorie nicht die Befugnis des Gesetzgebers, Regierung und Verwaltung zu ermächtigen, untergesetzliche Normen (Verordnungen, Satzungen usw.) zu erlassen. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Eingriffs müssen aber im Parlamentsgesetz als Rechtsgrundlage hinreichend klar und bestimmt geregelt sein.

Die notwendige Regelungsdichte des Parlamentsgesetzes steigt dabei grundsätzlich mit der Bedeutung der Regelung für den Einzelnen oder für die Allgemeinheit.[5][6]

Was dabei im Einzelfall hinreichend klar und bestimmt ist, richtet sich allerdings nach der geregelten Materie: „Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur im Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen [...]“[7] So kann beispielsweise der Gesetzgeber zur Qualitätssicherung der Lehre nicht selbst detaillierte Vorgaben zu Lehrinhalten machen, da er seinerseits die Lehrfreiheit der Lehrenden beachten muss.

Grundsätzlich ist daher folgendes festzuhalten:

  • Wesentliches ist vom Gesetzgeber zu regeln.
  • Wesentliches muss in der Rechtsnorm stehen (mindestens Tatbestand und Rechtsfolge).
  • Je wesentlicher die Materie ist, desto ausführlicher und exakter muss die Regelung sein.
  • Wie detailreich die Regelung im Gesetz sein muss und darf, richtet sich andererseits nach dem jeweiligen Sachbereich

RechtsverordnungenBearbeiten

Für Rechtsverordnungen auf Bundesebene stellt Art. 80 GG besondere Anforderungen, die sich ähnlich auch in den Landesverfassungen finden. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG muss die Verordnungsermächtigung in Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt gefasst sein.

„Sinn der Regelung des Art. 80 Abs. 1 GG ist es, das Parlament darin zu hindern, sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu entäußern. Es soll nicht einen Teil seiner Gesetzgebungsmacht der Exekutive übertragen können, ohne die Grenzen dieser Befugnis bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, daß schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll“

BVerfGE 78, 249 (272)

SatzungenBearbeiten

Für autonome Satzungen gilt Art. 80 GG nach herrschender Meinung nicht unmittelbar. Die Rechtsprechung zieht die Vorschrift im Ergebnis aber in entsprechender Weise heran.[8]

Umgekehrte WesentlichkeitstheorieBearbeiten

Im Technik- und Umweltrecht verweisen staatliche Gesetze zunehmend auf Regeln privater Normungsverbände. Weil sich damit die Festlegung der Schutzstandards auf Bereiche außerhalb staatlicher Rechtsetzung verlagert, ohne dass deren Bedeutung geringer würde, hat man insofern „mit ernstem Spott“[9] von einer Art „umgekehrten Wesentlichkeitstheorie“ gesprochen: Das Wesentliche stehe nicht im Gesetz, sondern in Verwaltungsvorschriften oder privaten technischen Regelwerken.[10]

LeitentscheidungenBearbeiten

  • BVerfGE 33, 1 [10 ff.] – Strafgefangene: Grundrechte von Strafgefangenen könnten nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden; für Übergangszeit jedoch ohne gesetzliche Grundlage hinnehmbar; Grenze der Ausübung der Meinungsfreiheit müsse ein zukünftiges Strafvollzugsgesetz ziehen.
  • BVerfGE 33, 125 [158 f.] – Facharzt: Vorgaben für Eingriffe in die Berufsfreiheit durch Satzung; Art. 80 GG entsprechend anwendbar.
  • BVerfGE 33, 303 [346] – Numerus clausus I: Die wesentlichen Entscheidungen über die Voraussetzungen für die Anordnung absoluter Zulassungsbeschränkungen und über die anzuwendenden Auswahlkriterien habe der Gesetzgeber selbst zu treffen.
  • BVerfGE 34, 165 [192] — (hess.) Förderstufe: Die wesentlichen Merkmale einer als Pflichtschule eingeführten Förderstufe müssten durch Gesetz festgelegt werden.
  • BVerfGE 41, 251 [260 f.] — Speyer-Kolleg: „Der als Ordnungsmaßnahme verhängte Ausschluß von einer Einrichtung des zweiten Bildungsweges greift in das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG ein und bedarf daher einer gesetzlichen Grundlage. Ist das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage ausnahmsweise für eine Übergangszeit hinzunehmen, beschränkt sich für deren Dauer die Befugnis zu Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte Positionen auf das, was im konkreten Fall unter Berücksichtigung der jeweiligen Verhältnisse für die geordnete Weiterführung eines funktionsfähigen Anstaltsbetriebs unerläßlich ist.“
  • BVerfGE 45, 400 [417 f.] – (hess.) Oberstufenreform: Der Gesetzgeber habe das Wesentliche der Gestaltung der Jahrgangsstufe 11 der reformierten Oberstufe selbst geregelt. Einzelheiten könne er der Verwaltung überlassen.
  • BVerfGE 47, 46 [78 ff.] – Sexualkundeunterricht: Der Gesetzgeber müsse die Entscheidung über die Einführung des Sexualkundeunterrichts an öffentlichen Schulen selbst treffen
  • BVerfGE 49, 89 [126 ff.] – Kalkar I: Wesentliche Entscheidungen und Bestimmtheitsanforderungen im Technikrecht (AKW Kalkar)
  • BVerfGE 58, 257 [267 ff.]– Schulentlassung: Den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genüge es, wenn in der Ermächtigungsnorm Inhalt und Umfang der erteilten Ermächtigung mit dem Begriff “Versetzungen” umschrieben werde.
  • BVerfGE 76, 171 [184 ff.] – Standesrichtlinien der Rechtsanwälte: Notwendigkeit von Übergangsfristen, um einen Zustand zu vermeiden, welcher der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige.
  • BVerfGE 78, 249 [272] – Fehlbelegungsabgabe: „Sinn der Regelung des Art. 80 Abs. 1 GG“
  • BVerfGE 83, 130 [142 ff.] – Josephine Mutzenbacher: Das Parlamentsgesetz müsse die Auswahl der Beisitzer für die Bundesprüfstelle ausreichend regeln.
  • BVerfGE 90, 286 [383 ff.] – AWACS: Parlamentsvorbehalt liege vor, wenn deutsche Soldaten „in bewaffnete Unternehmungen einbezogen“ seien.
  • BVerfGE 98, 218 [251 ff.] – Rechtschreibreform: Zähle nicht zu den „wesentlichen“ Entscheidungen, die der Gesetzgeber selbst hätte treffen müssen.
  • BVerfGE 105, 279 [305] – Osho I: Für das Informationshandeln der Bundesregierung im Rahmen der Staatsleitung bedürfe es über die Zuweisung der Aufgabe der Staatsleitung hinaus auch dann keiner besonderen gesetzlichen Ermächtigung, wenn es zu mittelbar-faktischen Grundrechtsbeeinträchtigungen führe.
  • BVerfGE 108, 282 [310 ff.] – Kopftuch Ludin/Kopftuchtragende Lehrerin: Ein Verbot für Lehrkräfte, in Schule und Unterricht ein Kopftuch zu tragen, finde im geltenden Recht des Landes Baden-Württemberg keine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage.
  • BVerfGE 116, 24 [58] – Einbürgerung: Für den Fall der zeitnahen Rücknahme einer Einbürgerung, über deren Voraussetzungen der Eingebürgerte selbst getäuscht hat, biete § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz für Baden-Württemberg eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage.
  • BVerfGE 128, 282 [S. 317 ff. = Rn. 74 ff] – Zwangsbehandlung im Maßregelvollzug: Die wesentlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Zwangsbehandlung bedürften klarer und bestimmter gesetzlicher Regelung. Dies gelte auch für die Anforderungen an das Verfahren.
  • BVerfGE 134, 141 [Leitsätze, Rn. 125-128] – Beobachtung von Abgeordneten: In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liege ein Eingriff in das freie Mandat, der zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein könne. Dieser Eingriff unterliege strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen und bedürfe einer Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts genügt. Diese Rechtsgrundlage müsse aber nicht ausdrücklich den Eingriff in des freie Mandat nennen.
  • BVerfGE 141, 143 [Rn. 59 ff.] – Akkreditierung von Studiengängen: Wesentliche Entscheidungen zur Akkreditierung dürfe der Gesetzgeber nicht weitgehend anderen Akteuren überlassen, sondern muss sie unter Beachtung der Eigenrationalität der Wissenschaft selbst treffen.
  • BVerfGE 147, 253 [Rn. 115 ff.] – Studienplatzvergabe für das Fach Humanmedizin: Der Gesetzgeber müsse die für die Vergabe von knappen Studienplätzen im Studienfach Humanmedizin wesentlichen Fragen selbst regeln. Insbesondere müsse er die Auswahlkriterien der Art nach selbst festlegen. Er dürfe den Hochschulen allerdings gewisse Spielräume für die Konkretisierung dieser Auswahlkriterien einräumen.

LiteraturBearbeiten

  • Fiete Kalscheuer, Annika Jacobsen: Der Parlamentsvorbehalt: Wesentlichkeitstheorie als Abwägungstheorie. In: DÖV. 2018, S. 523–529.
  • Sonja Röder: Der Gesetzesvorbehalt der Charta der Grundrechte der Union im Lichte einer europäischen Wesentlichkeitstheorie. Nomos Verlag, 1. Auflage 2007, ISBN print: 978-3-8329-2785-1, ISBN online: 978-3-8452-0347-8, doi.org/10.5771/9783845203478 (Dissertation, Universität Köln)
  • Jürgen Staupe: Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis: zur "Wesentlichkeitstheorie" und zur Reichweite legislativer Regelungskompetenz, insbesondere im Schulrecht. (Zugl. Hochschulschrift: Universität Hamburg, Dissertation, 1985). Duncker und Humblot, Berlin 1986. ISBN 3-428-06045-8.
  • Andreas Voßkuhle: Grundwissen - Öffentliches Recht: Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. In: JuS. 2007, S. 118–119.

Siehe auchBearbeiten

Andere LänderBearbeiten

In der Schweiz existiert mit Art. 164 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) eine explizite Regelung, die sicherstellt, dass bei grundlegenden Entscheidungen ausreichende demokratische Legitimation gewahrt wird und im Wesentlichen den oben genannten Grundsätzen entspricht.

EinzelnachweiseBearbeiten

  1. Martin Morlok, Lothar Michael: Staatsorganisationsrecht, Nomos, Baden-Baden, 4. Aufl. 2019, ISBN 978-3-8487-5372-7. S. 163 f.
  2. BVerfGE 147, 253 – Studienplatzvergabe für das Fach Humanmedizin, Randnummer 116
  3. BVerfGE 47, 46 (83) – Sexualkundeunterricht
  4. BVerfGE 47, 46 (79) – Sexualkundeunterricht: „[...] ohne daß allerdings zwischen Eingriffen und Leistungen zu unterscheiden ist.“
  5. Fiete Kalscheuer, Annika Jacobsen: Der Parlamentsvorbehalt: Wesentlichkeitstheorie als Abwägungstheorie. In: DÖV 2018, S. 523–529. S. 524–525.
  6. Andreas Voßkuhle: Grundwissen - Öffentliches Recht: Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. In: JuS. 2007, S. 118–119, S. 119.
  7. BVerfGE 141, 143 – Akkreditierung von Studiengängen, Randnummer 59.
  8. BVerfGE 33, 125 [158 f.] – Facharzt = VerwRspr 1973, S. 263–280 S. 269 f.
  9. Horst Dreier: Die drei Staatsgewalten im Zeichen von Europäisierung und Privatisierung, Die öffentliche Verwaltung (DöV) 2002, S. 537 (542)
  10. Vgl. Horst Dreier: Die drei Staatsgewalten im Zeichen von Europäisierung und Privatisierung, Die öffentliche Verwaltung (DöV) 2002, S. 537 (542) mit Verweis auf Jürgen Salzwedel und Rainer Wahl.