Fakultatives Referendum

Das fakultative Referendum (in Deutschland auch: Volkseinwand) ist eine spezielle Ausformung des Referendums und ein Instrument der direkten Demokratie. Sie bezeichnet ein Referendum, bei dem eine politische Vorlage dem Stimmvolk zur Abstimmung vorgelegt wird, obwohl eine Beschlussfassung auch ohne Referendum möglich wäre. Damit ist das fakultative Referendum das Gegenteil des obligatorischen Referendums, bei dem eine solche Abstimmung durchgeführt werden muss.

Je nach Ausgestaltung kann es verschiedene Wege geben, wie ein fakultatives Referendum ausgelöst werden kann, wobei auch mehrere Wege nebeneinander bestehen können. So ist denkbar, dass eine gewählte Vertretung selbst beschließt, dass das Stimmvolk über eine Vorlage abstimmen soll. Weiterhin kann es zulässig sein, dass andere Gewählte (beispielsweise eine zweite Kammer oder ein Staatspräsident) eine Referendumsabstimmung veranlassen. Zuletzt ist es möglich, dass das Stimmvolk selbst durch das Sammeln einer bestimmten Anzahl Unterschriften Stimmberechtigter binnen einer gesetzten Frist ein fakultatives Referendum auslöst („das Referendum ergreift“).

Vor allem in der Schweiz bildet das fakultative Referendum einen wesentlichen und wichtigen Baustein in der Verwirklichung der direkten Demokratie. Es kann dort auf eidgenössischer Ebene vom Stimmvolk, aber auch von den Kantonen angestrengt werden. In Österreich sind fakultative Referenden vor allem als Parlamentsrecht ausgestaltet. Sie kommen zwar deutlich seltener zur Anwendung, haben dann aber in aller Regel eine herausgehobene politische Bedeutung. In Deutschland sind fakultative Referenden von untergeordneter Rolle; nur einige wenige Länder (Baden-Württemberg, Hamburg und Bremen) kennen diese, und dann jeweils in eng begrenzten Fällen.

Etymologie

Das deutsche Wort Referendum ist ein Fremdwort aus dem Lateinischen und setzt sich aus der Vorsilbe re „zurück“ und dem Verb ferre „tragen, bringen“ zusammen. In einem Referendum wird die Entscheidung über einen politischen Gegenstand also von der gewählten Vertretung (dem Parlament) zum Souverän (das Volk) „zurückgetragen“ bzw. „zurückgebracht“. Das Adjektiv fakultativ leitet sich vom lateinischen Substantiv facultas „Möglichkeit“ ab. Im heutigen Deutsch wird es gebraucht im Sinne von „bedarfsweise“, „wahlweise“ oder auch „nach eigenem Ermessen“.

In einem fakultativem Referendum wird also die Möglichkeit geschaffen, eine von der gewählten Vertretung (Parlament oder Regierung) getroffene Entscheidung bedarfsweise wieder dem Souverän (dem Volk) vorzulegen.

Die Situation in den deutschsprachigen Ländern

Deutschland

In Deutschland gibt es auf Bundesebene keine Möglichkeit, ein Referendum über einen Beschluss des Deutschen Bundestags fakultativ, also auf Wunsch, herbeizuführen.

Auch auf der Ebene der Länder ist dies in Deutschland die Ausnahme. So kennt die Verfassung Baden-Württembergs in Artikel 60 die Möglichkeit, dass die Landesregierung ein von ihr in das Landesparlament eingebrachtes und dort abgelehntes Gesetz dem Stimmvolk zur verbindlichen Abstimmung stellen kann, wenn ein Drittel der Mitglieder des Landtages dies beantragt. Seit der Gründung Baden-Württembergs im Jahr 1952 wurde von dieser Möglichkeit nur einmal Gebrauch gemacht, was 2011 zur Volksabstimmung zu Stuttgart 21 führte.

Das Land Hamburg kennt das fakultative Referendum in zwei Ausprägungen. Die erste Form wurde 2007 eingeführt und ermöglicht dem Stimmvolk, über einen Beschluss der Hamburgischen Bürgerschaft ein verbindliches Referendum herbeizuführen, wenn innerhalb von drei Monaten gültige Unterstützungsbekundungen von 2,5 % der Stimmberechtigten vorgelegt werden. Dies ist aber nur möglich, wenn sich der Beschluss, zu dem das Referendum ergriffen werden soll, auf das Landeswahlrecht oder auf ein zuvor per Volksentscheid beschlossenes Gesetz bezieht. Die zweite Ausprägung des fakultativen Referendums wurde 2015 in Artikel 50 der Landesverfassung ergänzt. Beim sogenannten „Bürgerschaftsreferendum“, kann die Hamburgische Bürgerschaft mit einer Zweidrittelmehrheit eine Vorlage selbst zur verbindlichen Abstimmung durch das Stimmvolk bringen. Die erste Variante des fakultativen Referendums kam bislang nur 2013 bei der Änderung des Bezirksversammlungsgesetzes zur Anwendung. Auch das Bürgerschaftsreferendum wurde erst ein einziges Mal genutzt, 2015 zur Olympia-Bewerbung Hamburgs (wofür das Instrument eigens geschaffen worden war).

Das Land Bremen sieht in Artikel 70 der Landesverfassung verschiedene Möglichkeiten eines fakultativen Referendum vor. So kann die Bremische Bürgerschaft selbst ein fakultatives Referendum über Verfassungsänderungen oder andere in ihrer Zuständigkeit liegende Fragen (jedoch nicht über einfache Gesetze) mit einfacher Mehrheit der Stimmen herbeiführen. Die Herbeiführung eines fakultativen Referendums durch das Stimmvolk kennt Bremen hingegen nur bezogen auf den Sonderfall der Privatisierung von öffentlichem Eigentum nach Artikel 42, Absatz IV der Landesverfassung (sogenannte „Privatisierungsbremse“). In diesem Fall müssen binnen drei Monaten 5 % der Stimmberechtigten das Referendum ergreifen. Im Fall einer Privatisierung gilt auch für die Bremische Bürgerschaft eine vereinfachte Form des fakultativen Referendums, dass es in diesen Fällen bereits durch ein Viertel seiner Mitglieder herbeigeführt werden kann.

Liechtenstein

Das Fürstentum Liechtenstein kennt das fakultative Referendum auf gesamtstaatlicher Ebene. So kann jeder Gesetzesbeschluss und Finanzbeschluss des Landtags der einmalige Ausgaben von 500.000 CHF oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von 250.000 CHF übersteigt einem Referendum unterzogen werden. Das Referendum kann dabei sowohl vom Stimmvolk binnen 30 Tagen und mit 1000 gültigen Unterschriften Stimmberechtigter oder von drei Gemeindevertretungen mit entsprechend übereinstimmendem Beschluss ergriffen werden. Für Landtagsbeschüsse, die die Verfassung oder Staatsverträge zum Gegenstand haben, gilt für das fakultative Referendum ein erhöhtes Quorum von 1500 Unterschriften beziehungsweise vier Gemeinden. Beschlüsse des Landtags, die als dringliche erklärt werden, unterliegen nicht dem fakultativen Referendum.

Luxemburg

Das Großherzogtum Luxemburg kennt fakultative Referenden sowohl auf gesamtstaatlicher als auch auf Gemeindeebene. Das Landesparlament oder die Gemeindevertretung kann über jede sie betreffende Angelegenheit ein fakultatives Referendum mit der einfachen Mehrheit ihrer Stimmen ansetzen. Dabei kann es sich um eine verbindliche Volksabstimmung oder eine unverbindliche Volksbefragung handeln. Seit 2003 kann das Stimmvolk bei Verfassungsänderungen ebenfalls das Referendum ergreifen. Hierzu muss nach der 1. Lesung der Verfassungsänderung im Parlament innerhalb von 14 Tagen ein entsprechender Antrag eines mindestens 5-köpfigen Initiativkomitees vorgelegt werden. Nach Zulassung des Antrags, müssen binnen zwei Monaten 25.000 gültige Unterschriften Stimmberechtigter bei den Gemeindeverwaltungen geleistet werden.

Österreich

Österreich kennt fakultative Referenden sowohl auf gesamtstaatlicher Ebene im Bund, als auch in einigen Ländern.

Auf Bundesebene gibt es das fakultative Referendum in zwei Ausprägungen: Einerseits als verbindliche Volksabstimmung und andererseits als unverbindliche Volksbefragung. Beide können nur durch das Parlament eingeleitet werden. Bei der Volksabstimmung muss stets ein Gesetzesbeschluss des Parlaments vorliegen, die Volksbefragung kann auch eine Angelegenheit allgemeiner oder gesamtösterreichischer Bedeutung zum Gegenstand haben. Zum Einleiten einer bindenden Volksabstimmungen über einfache Gesetze oder einer Volksbefragung ist eine einfache Mehrheit der Abgeordneten erforderlich. Bei verfassungsändernden Gesetzen besteht das Minderheitsrecht eines Drittels der Abgeordneten, das Referendum in Form einer Volksabstimmung zu ergreifen. Auf gesamtstaatlicher Ebene wurde bislang noch keine Volksbefragung und nur eine Volksabstimmung, nämlich 1978 über die Inbetriebnahme des Kernkraftwerkes Zwentendorf, abgehalten.

Auf Landesebene besteht in allen österreichischen Bundesländern die Möglichkeit eines fakultativen Referendums, wenn der Landtag eine solche Volksabstimmung beschließt. Darüber hinaus kennen die In den fünf Bundesländern Burgenland, Niederösterreich, Steiermark, Tirol und Vorarlberg auch die Einleitung eines fakultativen Referendums („Volksabstimmung“) durch das Stimmvolk durch Sammlung von Unterschriften binnen einer festgelegten Frist. In den Ländern Niederösterreich, Steiermark, Tirol und Vorarlberg können zudem eine bestimmte Anzahl an Gemeinden gemeinsam das Referendum ergreifen. Insgesamt kommt das fakultative Referendum aber auch in den Ländern nur sehr selten zum Einsatz. So ergriff 1956 in Vorarlberg das Stimmvolk das Referendum zum Betriebsaktionenverbotsgesetz, und 1988 im Burgenland zum Objektivierungsgesetz, wobei die Gesetze jeweils verworfen wurden. Zu einem vom Landtag beschlossenen fakultativen Referendum kam es erstmals 1980, als in Vorarlberg das Gesetz zur Stärkung des Landes und der Gemeinden im Bundesstaat („Pro Vorarlberg“) dem Stimmvolk vorgelegt und von diesem bestätigt wurde.

Auf Gemeindeebene kennen alle Bundesländer außer Niederösterreich, Oberösterreich und Tirol das Instrument der bindenden fakultativen Volksabstimmung für Angelegenheiten, die in den Bereich der Gemeindeautonomie fallen. In all diesen Bundesländern kann eine Volksabstimmung durch den Gemeinderat beschlossen werden, im Burgenland sowie in Salzburg und Vorarlberg auch durch den Bürgermeister. Im Burgenland und in Vorarlberg kann auch das Stimmvolk das Referendum ergreifen.

Schweiz

Abstimmungsblatt zur Personenfreizügigkeits­abstimmung der Schweiz am 8. Februar 2009.

Plakat zum Referendum über das revidierte Jagdgesetz (2020).

Verfahren

Nach Artikel 141 der Bundesverfassung von 1999 können 50.000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb der Referendumsfrist von 100 Tagen nach der Veröffentlichung bestimmter vom Parlament verabschiedeter Beschlüsse eine Volksabstimmung über diesen Beschluss verlangen. Wird mit der Unterschriftensammlung begonnen, nennt man dies das Referendum ergreifen. Erst wenn die erforderliche Zahl von Unterschriften zusammengebracht wird, ist das Referendum zustande gekommen. Wird ein fakultatives Referendum von den Kantonen ergriffen, bezeichnet man es auch als Kantonsreferendum (diese Variante kam allerdings erst ein Mal seit Einführung 1874 vor).

Der Beschluss tritt daraufhin – mit Ausnahme der dringlichen Bundesgesetze – erst in Kraft, wenn er in der Volksabstimmung gebilligt worden ist. Bei dringlich erklärten Bundesgesetzen erfolgt eine allfällige Abstimmung nachträglich (abrogativ), also nachdem das Bundesgesetz bereits in Kraft getreten ist. Sonst erfolgt die Volksabstimmung über das fakultative Referendum immer vor dem Inkrafttreten (suspensives Referendum). Dringlich erklärte Bundesgesetze laufen nach einem allfällig negativen Volksentscheid ein Jahr nach Annahme durch die Bundesversammlung aus und können nicht mehr erneuert werden (Art. 165 Bundesverfassung).

In den Kantonen und Gemeinden kann das fakultative Referendum immer durch Unterschriftensammlung von Stimmberechtigten eingefordert werden, wobei jeweils entsprechend andere Vorgaben an die Zahl der nötigen Unterschriften und die anzuwendenden Fristen gelten. In einigen Kantonen gibt es auch das vom Kantonsreferendum abgeleitete Gemeindereferendum, bei dem eine bestimmte Anzahl von Gemeinden eine Volksabstimmung einfordern kann. In den meisten Kantonen und Gemeinden gibt es zusätzlich die Möglichkeit, dass eine in der Kantonsverfassung oder Gemeindeordnung festgesetzte Anzahl der jeweiligen Parlamentsmitglieder, zum Beispiel ein Viertel, oder, bei Gemeinden ohne Parlament, eine bestimmte Anzahl der an einer Gemeindeversammlung anwesenden Stimmberechtigten, eine Volksabstimmung erzwingen können. In einem solchen Fall spricht man vom Behördenreferendum.

Referendumsfähige Beschlüsse

Dem fakultativen Referendum unterliegen folgende Arten von Beschlüssen:

• Bundesgesetze
• dringliche Bundesgesetze, deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt
• bestimmte gesetzlich definierte Arten von Bundesbeschlüssen
• bestimmte völkerrechtliche Verträge:
  • unbefristete und unkündbare Beitritte zu internationalen Organisationen
  • Verträge, die wichtige Recht setzende Bestimmungen enthalten bzw. deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.

Diese Bestimmungen gelten nur auf Bundesebene; in den Kantonen und Gemeinden existieren weitergehende Referendumsrechte, auch über Ausgaben der öffentlichen Hand (Finanzreferendum).

Abstimmung

Bei der Volksabstimmung zählt im Gegensatz zum obligatorischen Referendum nur das Volksmehr, die Mehrheit der Kantone (Ständemehr) ist hingegen nicht erforderlich. Wie bei allen Volksabstimmungen in der Schweiz entscheidet auch beim fakultativen Referendum stets die einfache Mehrheit; Quoren kommen somit nicht zur Anwendung.

Geschichte

Das Referendum verbreitete sich zuerst in den Kantonen (z. B. im Kanton Zürich 1869). Auf Bundesebene wurde das fakultative Referendum durch die Bundesverfassung von 1874 (Art. 74) eingeführt.

Die Ratifizierung des Gotthardvertrags aus dem Jahr 1909 hatte breite Proteste ausgelöst und schliesslich zur Eingabe einer Petition geführt. In der Volksabstimmung 1921 wurde daraufhin das fakultative Referendum für Staatsverträge eingeführt, die länger als 15 Jahre beziehungsweise für eine unbestimmte Zeit gelten.

Die Zahl der nötigen Unterschriften von Schweizer Stimmbürgern für ein fakultatives Referendum betrug zunächst 30.000. Aufgrund der massiven Vermehrung der Stimmberechtigten durch Bevölkerungszuwachs und durch die Einführung des Frauenstimmrechts (1971) erhöhte man 1977 die Zahl auf 50.000 gültige Unterschriften.

In der Schweiz ist 2003 zum ersten und bislang einzigen Mal ein Kantonsreferendum zustande gekommen. Es bezog sich auf Änderungen in der Ehe- und Familien- sowie Wohnraumbesteuerung (sogenanntes „Steuerpaket“). Die bekämpfte Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 16. Mai 2004 abgelehnt.

Weblinks

Wiktionary: Referendum – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen

Wiktionary: fakultativ – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen

• Mehr Demokratie e. V. – Fachverband für Direkte Demokratie (Deutschland)
• Initiative and Referendum Institute Europe
• mehr demokratie! - die parteiunabhängige initiative für eine stärkung direkter demokratie (Österreich)

Einzelnachweise

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