Föderalismus in der Schweiz

Der Föderalismus gehört zu den Grundpfeilern der schweizerischen Staatsordnung. Das föderalistische System ist aus drei Ebenen aufgebaut: Zuoberst steht der Bund, dann die Kantone und schliesslich die Gemeinden. Wie in einem Bundesstaat üblich werden die Staatsaufgaben auf die drei Staatsebenen aufgeteilt. Diese Aufgabenteilung beruht auf dem Prinzip der Subsidiarität: Eine Aufgabe darf nur dann von einer höheren Instanz übernommen werden, wenn sie die Kraft der unteren Stufe übersteigt. Im Idealfall führt das zu Gesetzen und Regelungen, die auf lokale Bedürfnisse zugeschnitten sind, was einerseits deren Akzeptanz erhöhen und anderseits eine fruchtbare Konkurrenz zwischen Kantonen und Gemeinden um niedrigere Steuern, effizientere öffentliche Verwaltung und andere Standortvorteile bewirken soll. Neben der Subsidiarität sieht die Bundesverfassung ein System der Einzelermächtigung vor. Der Bund übernimmt nur jene Aufgaben, die ihm von der Verfassung zugeschrieben werden; alle anderen kommen automatisch den Kantonen zu.

Die drei föderalen Ebenen: Bund – Kantone – Gemeinden (Die Anzahl Gemeinden hat seit dieser Darstellung von 2018 wegen Zusammenschlüssen abgenommen.)

Der Schweizer Föderalismus ist durch die weitreichende Autonomie der Gliedstaaten (Kantone) geprägt. Die Kantone verfügen über voll ausgebaute staatliche Strukturen und damit über eigene politische Institutionen für die Exekutive (ausführende Gewalt), die Legislative (gesetzgebende Gewalt) und die Judikative (rechtsprechende Gewalt). Quantitiv ist es die wichtigste Aufgabe der Kantone, das Recht, das auf Bundesebene geschaffen wird, umzusetzen, wobei ihnen möglichst viel Freiheit eingeräumt werden soll.

Die Kantone gestalten ihr politisches System eigenständig und erheben eigene Steuern. Die Autonomie existiert aber immer nur im Rahmen des Bundesrechts. Den Gemeinden kommt ebenfalls Autonomie zu, deren Ausprägung das kantonale Recht bestimmt. Die Kantone verfügen über umfassende Mitwirkungsrechte auf Bundesebene: Bei jeder Änderung der Bundesverfassung haben die Kantone das Recht, ein Veto einzulegen; auf Bundesebene existiert ein Parlament aus zwei Kammern, deren eine die Kantone repräsentieren soll (Ständerat); sie können eine Standesinitiative oder ein Kantonsreferendum ergreifen; und sie wirken an der Rechtsetzung im Bund mit (Vernehmlassung). Im internationalen Vergleich haben die Gliedstaaten einen grossen Einfluss auf den Zentralstaat. Die Verfassung geht von einer grundsätzlichen Gleichstellung der Kantone aus.

Historische Entwicklung

Alte Eidgenossenschaft (1291–1798)

Die Schweizerische Eidgenossenschaft entstand im Verlauf des 14. bis 16. Jahrhunderts durch den Zusammenschluss von Städten und Landorten. Dieser Zusammenschluss war äusserst stabil, da die eingegangenen Bünde als unbefristet und unkündbar galten; zugleich war das Bündnis aber lose, da jeder Ort umfassende Selbstständigkeit beanspruchte. Ab 1353 bestand die Eidgenossenschaft aus acht, von 1513 bis zu ihrem Untergang 1798 aus 13 vollberechtigten Kantonen sowie aus einigen zugewandten Orten und Gemeinen Herrschaften. Immer wieder kam es zu Bürgerkriegen und Aufständen, wobei oft die Unterschiede zwischen Stadt und Land eine wichtige Rolle spielten. Dazu kamen im 16. Jahrhundert konfessionelle Spannungen, die durch die Reformationsbewegungen hervorgerufen wurden.

Obschon der Begriff selber nicht verwendet wurde, war das staatsrechtliche Denken der Eidgenossen genuin föderalistisch. Bis 1648 war die Schweiz an das Heilige Römische Reich angegliedert, und die Kantone waren daher nur bedingt eigenständig. Erst mit dem Westfälischen Frieden erlangten sie ihre Souveränität. Die staatsrechtliche Einordnung der Schweiz zu dieser Zeit ist aber schwierig: Einerseits wurden die Dreizehn Alten Orte als souveräne Einheit angesehen (Corpus Helveticum), andererseits beanspruchten die einzelnen eidgenössischen Orte die Souveränität für sich selbst. Während die Schweiz nach aussen ihre staatliche Eigenständigkeit erfolgreich behauptete und dabei durchaus geschlossen auftrat, wachten im Inneren die eidgenössischen Orte über ihre Freiheit und Unabhängigkeit. Die Eidgenossenschaft war somit weder als Staatenbund – dafür war die Bindung der Orte untereinander zu eng und ihr Auftreten zu geschlossen – noch als Bundesstaat einzustufen – dazu pochten die Orte zu sehr auf ihre Souveränität.

Das Ringen um die föderale Ordnung (1798–1848)

Der Einfall der Franzosen 1798 beendete das Ancien Régime. Am 12. April 1798 trat die von Frankreich oktroyierte Verfassung in Kraft, die eine Adaptation der französischen Direktorialverfassung darstellte. Es entstand die Helvetische Republik. Die Helvetische Verfassung machte aus der Alten Eidgenossenschaft einen nationalen, zentralistisch organisierten Einheitsstaat, der auf den Prinzipien der Rechtsgleichheit, der Volkssouveränität und der Gewaltenteilung beruhte.

Die Debatte um den Föderalismus, die ihren Ursprung in den britischen Kolonien Nordamerikas hatte, kam in den 1780er und 1790er auch in der Schweiz an; mit der französischen Invasion nahm sie aber eine Wende. Während zuvor unter Föderalismus der engere Zusammenschluss der Orte und die Schaffung einer wirksamen Zentralgewalt verstanden wurde, war er um 1800 die Bezeichnung für die politische Richtung, die den helvetischen Einheitsstaat bekämpfte. Die Bandbreite der Föderalisten war damals gross. Die Gemässigten befürworteten zum Beispiel die neu eingeführten Individualrechte. Es gab jedoch ebenso restaurative Kräfte, die die Helvetische Republik abschaffen und zum Ancien Régime zurückkehren wollten.

Im Jahr 1803 kam die Helvetische Republik zu Fall, und die französischen Besatzer verliessen die Schweiz. Es brach die Zeit der Mediation an, die bis zum Wiener Kongress 1815 dauern wird. In der Mediationsakte, der Verfassung der Mediation, machte sich Napoléon einige Argumente der Föderalisten, seiner einstigen Gegner, zu eigen und kodifizierte sie in der Verfassung. Darin hat der schweizerische Föderalismusbegriff, der bis heute den Akzent auf eine möglichst dezentrale, örtlich verwurzelte Staatsstruktur und somit auf einen schwachen Zentralstaat setzt, seinen Ursprung. Dem entgegen steht das angelsächsische Federalism, das die Integration der Gliedstaaten in den Bund in den Vordergrund rückt.

Der Wiener Kongress von 1815 brachte eine neue Ordnung in Europa. Die Vertreter der Heiligen Allianz wollten aus der Schweiz einen neutralen, militärisch gestärkten Pufferstaat zwischen den Grossmächten Frankreich und Österreich schaffen. Der Kongress bekräftigte die Integrität und Souveränität der 19 Schweizer Kantone. Die ehemals zugewandten Orte Wallis, Genf und das preussische Fürstentum Neuenburg wurden als Kantone der Schweiz angegliedert, was die Zahl der Kantone auf 22 erhöhte.

Mit dem Bundesvertrag von 1815 wurde das einheitsstaatliche Element noch weiter zurückgedrängt, als es schon in der Mediation der Fall war. Während dieser sogenannten Restauration war die Schweiz – wie auch schon während der Mediation – ein Staatenbund. Die Restauration hatte zur Folge, dass viele Kantone zur ihren alten Ordnungen zurückkehrten: Verfassungen wurden aufgehoben, die politischen Rechte der Bürger beschränkt und die Herrschaft des städtischen Patriziats wieder hergestellt. Ein vollständiger Rückgang zu den alten Zuständen vor der «Franzosenzeit» war jedoch nicht mehr möglich. Bereits Mitte der 1820er Jahre erstarkten vielerorts erneut die liberalen Kräfte, und die konservativen Regierungen sahen sich zunehmender Kritik ausgesetzt (Regeneration).

Eine Verfassungs- und Föderalismusdiskussion setzte verstärkt erst wieder in den 1830er Jahren ein, wobei die amerikanische Verfassung jetzt selbstverständlicher Gegenstand des politischen Diskurses wurde. In der Schweiz beabsichtigten besonders die Liberalen einen engeren Zusammenschluss der Stände. Sie strebten im Zuge der aufkommenden Industrialisierung einen einheitlichen Wirtschaftsraum an und verlangten, dass Verkehrswege, Zölle, Mass und Gewicht einheitlich geregelt werden sollen.

Aufbau des Bundesstaates

Mit der neuen Bundesverfassung von 1848 vollzog die alte Eidgenossenschaft den Schritt von einem losen Staatenbund zu einem Bundesstaat. Der Bundesverfassung ging mit dem Sonderbundskrieg ein Bürgerkrieg voraus, bei dem sich die liberalen Kantone, die eine stärkere Zentralisierung wünschten, gegen die katholisch-konservativen durchsetzten, die als Föderalisten die kantonale Souveränität verteidigten. Dennoch war die Bundesverfassung von 1848 kein Siegerdiktat, sondern ein Ausgleich zwischen zentralistischen und föderalen Bestrebungen, wobei die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Kantone gewahrt wurde. Dieser föderalistische Verfassungskompromiss ermöglichte eine Abschwächung der Spannungen zwischen Protestanten und Katholiken, die noch wegen des erst kurz zurückliegenden Bürgerkrieges schwelten.

Mit der Annahme der Bundesverfassung wurden Kompetenzen von den Kantonen an den Bund übertragen, zum Beispiel in der Aussenpolitik, beim Zoll-, Post- und Münzwesen sowie beim Militär. Ebenso wurden die Binnenzölle, die zuvor zwischen den Kantonen existiert hatten, abgeschafft und die Aussenzölle vereinheitlicht. Schaut man sich jedoch die Aufgabenverteilung an, wird ersichtlich, dass die Unterschiede zur Zeit des Staatenbundes gering sind; die Schweiz war «extrem dezentralisiert». Die Kantone waren quasi souveräne Körperschaften. Wegen des Prinzips der Einzelermächtigung mussten alle Bundeskompetenzen einzeln in der Verfassung stehen. Doch auch in jenen Gebieten, deren Regelung dem Bund oblag, war er nicht eigenständig. Das ist zum Teil auf die beschränkten Mittel zurückzuführen; dem Bund fehlte es an Personal und Strukturen, um die Aufgaben zu erfüllen. Deswegen gehen einige zeitgenössische Historiker so weit zu sagen, dass die Bundesverfassung von 1848 nicht die Zäsur darstelle, wie oft behauptet werde.

Viele Liberale erachteten die Bundesverfassung von 1848 als unzureichend. Sie monierten die übertriebene Kompromisshaftigkeit und die zu schwache Zentralmacht. Einige liberale Reformbemühungen, die wegen der Mehrheitsfindung 1848 zurückgestellt worden waren, flammten in den 1860er Jahren wieder auf. Im Jahr 1866 strebte die Bundesversammlung die erste Verfassungsrevision an, bei der unter anderem geändert werden sollte, dass die Gesetzgebung beim geistigen Eigentum, beim Glücksspiel oder bei Mass und Gewicht auf den Bund übertragen werden sollte. All diese Vorschläge scheiterten entweder am Volks- oder Ständemehr. Der Grund dafür war, dass 1866 das fakultative Gesetzesreferendum noch nicht existierte. Viele Menschen, vor allem in der westlichen Schweiz, befürchteten deswegen, dass zu viel der blossen Gesetzgebung überlassen werde, auf die man keinen Einfluss habe.

Totalrevision von 1874 bis zum Ersten Weltkrieg

Eine substanzielle Zentralisierung brachte erst die Verfassungsrevision von 1874. Ein umfassender, weitreichender Vorschlag zu einer neuen Bundesverfassung kam schon 1872 zur Abstimmung, der jedoch abgelehnt worden war. Sowohl das Scheitern vieler liberal-radikaler Anliegen im Jahr 1866 als auch im Jahr 1872 führte dazu, dass ein unverändert grosser Reformwille bestand, sodass die Bundesversammlung noch im Dezember 1872 den Bundesrat beauftragte, eine Botschaft für eine Totalrevision der Bundesverfassung auszuarbeiten.

Anders als 1872 hatten die zentralistischen Kräfte das Momentum auf ihrer Seite. Der andauernde Kulturkampf und die zunehmenden Auseinandersetzungen zwischen dem Staat und der katholischen Kirche (erstes Vatikanisches Konzil) führten dazu, dass einige Kantone, die sich 1872 noch gegen die Vorlage ausgesprochen hatten, die Seiten wechselten. Das Volk hatte zwei Jahre zuvor die Vorlage beinahe gutgeheissen (49,5 % Ja-Stimmen). Es galt, die protestantischen Kantone zu überzeugen – was den Liberalen dann auch gelang. Am 19. April 1874 stimmten 63,2 Prozent der Stimmberechtigten und 15 Stände der neuen Verfassung zu. Unter anderem wurde das Heer in die Hände des Bundes gelegt, denn der Deutsch-Französische Krieg (1870–1871) hatte den Schweizern aufgezeigt, dass ihre zusammengewürfelte Streitmacht nicht fähig war, sich im Zweifelsfall eines Aggressors erwehren zu können. Überdies wurden das fakultative Gesetzesreferendum und die Grundlage für die zunehmende Rechtsvereinheitlichung geschaffen. Das unterlegene konservative Lager stand dem Bundesstaat anfänglich ablehnend gegenüber. Erst der Übergang von der repräsentativen zur direkten Demokratie nach 1874 ermöglichte eine Aussöhnung. Seitdem gilt die Bundesstaatlichkeit auch in den Augen der Konservativen als Garantin des Föderalismus.

Zwischen 1874 und 1891 wurden die Bundeskompetenzen sukzessive ausgebaut. In dieser Zeit, während der sogenannten Referendumsstürme, zeigte sich auch das Veto-Potential des Referendums: Zwei Drittel der fakultativen Referenden zwischen 1874 und 1891 wurden abgelehnt – und zwar überwiegend jene, die zu einer stärkeren Zentralisierung geführt hätten. Dennoch wurde ein grosser Teil der Gesetzesvorhaben abgewunken, und die Föderalisten vermochten der zunehmenden Zentralisierung nicht Einhalt zu gebieten. Daher konsolidierte sich der Schweizer Bundesstaat in den darauffolgenden Jahren bis zum Ersten Weltkrieg. Der Bund erhielt das Notenbankmonopol, die Kompetenz zur Rechtsvereinheitlichung im Zivil- und Strafrecht sowie die Zuständigkeit der Krankenversicherung.

Die Zeit bis zum Ersten Weltkrieg war von Prosperität und Fortschrittsglauben geprägt. Die Schweiz integrierte sich in die Weltwirtschaft. Aus der andauernden Industrialisierung erwuchsen immer mehr Aufgaben, die nicht innerhalb der Kantonsgrenzen erfüllt werden konnten. Daher fielen neu auftretende Aufgaben in den Zuständigkeitsbereich des Bundes. Während bis in das letzte Jahrzehnt des 19. Jahrhunderts die Föderalisten oft erbittert die Reformprogramme des Bundes bekämpften, beruhigte sich die Situation in den nachfolgenden zwanzig Jahren. Das lässt sich auf die allmähliche Integration der Konservativen in den Bundesstaat zurückführen. Ein deutliches Zeichen dafür war die Aufnahme von Josef Zemp als ersten katholisch-konservativen Bundesrat im Jahre 1891. Das Majorzwahlsystem für den Nationalrat garantierte jedoch den Freisinnigen noch immer eine Übermacht, was zur Folge hatte, dass die andern Gruppen weiterhin mit Initiativen und Referenden ihre Interessen verfochten.

1914–1945: Kriege und Krisenzeit

Die Zeit zwischen dem Ausbruch des Ersten und Ende des Zweiten Weltkriegs war von Kriegen, Wirtschafts- und Gesellschaftskrisen geprägt. Eine Welt, die bis 1914 stabil erschienen war, brach zusammen. Wenngleich die Schweiz nicht als Hauptleidtragende der beiden Weltkriege gilt, kam sie nicht unbeschadet davon. Betrachtet man den Föderalismus im Speziellen, ergeben sich zwei Teilphasen, die je 15 Jahre umfassen. In der Zeit von 1914 bis 1930 spielte der Föderalismus nur eine untergeordnete Rolle und fand im gesellschaftlichen Diskurs keine grosse Bedeutung; der Fokus lag auf anderen Themen. Es gab Konflikte zwischen der West- und Deutschschweiz, die in vielen Angelegenheiten divergierende Ansichten hatten. Auch führte die 1918 angenommene Initiative für eine Proporzwahl des Nationalrates zu einer Verschiebung des politischen Gleichgewichtes, das bin anhin noch von den Freisinnigen dominiert wurde. Der Föderalismus hatte da keinen Platz.

1931 ergriff die Weltwirtschaftskrise auch die Schweiz. Sie dauerte bis 1935. Im Zeichen der Aufrüstung kam es dann zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen Situation, was zur Entspannung zwischen Arbeit und Kapital beitrug. Damals gab es jedoch eine ganz andere Bedrohung: Der Aufstieg des Faschismus in Italien und des Nationalsozialismus in Deutschland versetzte die Schweiz in eine bedrohliche Lage. Politisch antwortete sie darauf mit einem breiten Zusammenschluss in der Mitte. Schon 1928 war der erste Vertreter der Bauern-, Gewerbe - und Bürgerpartei in den Bundesrat aufgenommen worden. Die sozialdemokratische Linke trennte sich von den Kommunisten und brachte sich mehr und mehr in den bürgerlichen Staat ein, was die Aufnahme des ersten sozialdemokratischen Bundesrates im Jahr 1943 vorbereitete. Damit wurde die Konkordanz und die permanente grosse Koalition in der Regierung geschaffen, die seither ca. 80 % der Bevölkerung repräsentiert. In diesen Auseinandersetzungen spielte der Föderalismus nie mehr die Rolle, die er nach 1874 innegehabt hatte. Zuweilen wurde er noch von verschiedenen Seiten instrumentalisiert; eine treibende Kraft war er aber nicht mehr.

1945–1964: Die Zeit des Vollzugsföderalismus

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges fand sich die Schweiz zwar unversehrt, jedoch weitgehend isoliert wieder. Die alliierten Mächte hatten kein Verständnis für die Schweizer Neutralität. Die Schweiz konnte dieser misslichen Lage entkommen, indem der Kommunismus aufstieg und zur primären Gefahr für den Westen wurde. Die Krisenzeit führte dazu, dass der Bund, der in dieser Zeit federführend gewesen war, nun vollends in die Gesellschaft integriert war, sodass auch bürgerliche Kräfte lenkende Staatseingriffe akzeptierten.

Als Folge der liberalen Wirtschaftspolitik der USA kam es zu einem noch nie dagewesenen Wirtschaftswachstum (Les Trentes Glorieuses), von dem Schweiz ausgesprochen profitierte. Diese Entwicklung führte aber auch zu massiven gesellschaftlichen Veränderungen. Es folgte eine Phase der Bevölkerungszunahme, Urbanisierung, Mobilität und Pluralisierung. Diese grossflächige Modernisierung schuf viele neue Aufgaben für den Staat, die aber die Kantonsgrenzen überschritten. Daher erklang der Ruf nach dem Bund. Waren bis dahin vor allem die ordnenden Funktionen des Bundes entscheidend (Schaffung von Bundesrecht und eines gemeinsamen Wirtschaftsraums), so spielten in der Nachkriegszeit die gestaltenden Bundesaufgaben eine immer grössere Rolle.

In raschem Rhythmus wurde die Verfassung revidiert, um ihm die nötigen Kompetenzen zu verschaffen. Die meisten dieser Aufgaben konnten auch gar nicht von den Kantonen übernommen, da sie einer flächendeckenden Regelung bedurften. Das betraf zum Beispiel den stetigen Strom an ausländischen Arbeitern, die Atomenergie, den Umweltschutz oder die Grundlagen der Raumplanung. Bedeutend waren auch die Wirtschaftsartikel von 1947, die dem Bund viele wirtschaftspolitische Kompetenzen übertrugen.

Anstatt dass neue Bundesorgane geschaffen wurden – was kaum mit der schweizerischen Tradition vereinbar gewesen wäre –, betraute der Bund die Kantone immer mehr mit der Umsetzung der Bundesgesetz- und -verfassungsgebung (Vollzugsföderalismus, siehe Autonomie bei der Umsetzung des Bundesrechts), denn im Unterschied zu anderen Föderationen (z. B. den USA) verfügt der Bund über keine Vollzugsbeamten. Obschon die Kantone finanziell unterstützt wurden, mussten sie für Kosten aufkommen, derer sie sich gar nicht entziehen konnten; die Kantone trugen ebenso die Hauptlast der neuen Aufgaben. Diese zahlreichen, am Einzelfall orientierten Verfassungsrevisionen führten zum kooperativen Föderalismus, aber eben auch zu einer Politikverflechtung mit dem Problem fehlender Verantwortlichkeit.

Neugestaltung des Finanzausgleiches und der Aufgabenteilung (NFA)

Schon wenige Jahre nach Inkrafttreten des Finanzausgleichs von 1958/1959 wurden in Anbetracht der wachsenden Aufgabenverflechtungen Rufe nach einer Neugestaltung der Aufgabenverteilung laut. Über die Jahre hatte sich ein verwobenes System von Zuschlägen und Subventionen entwickelt. Neben den Finanztransfers, die im Rahmen des Finanzausgleichs aus Steueranteilen anfielen, richtete der Bund in zahlreichen Politikbereichen Zuschüsse an die Kantone aus. So wurde dem Bund de facto immer mehr Verantwortung – auch in an sich kantonalen Zuständigkeitsbereichen – übertragen. Hinzu kam, dass auch de iure (durch Verfassungsrevisionen) eine Aufgabenverlagerung hin zum Bund stattgefunden hatte. In zahlreichen Lebensbereichen wurden neue Bundeskompetenzen geschaffen. Die wachsende Unzufriedenheit angesichts der mangelhaften Aufteilung der Aufgaben und ihrer Finanzierung mündete im Jahr 2001 in die Neugestaltung des Finanz- und Lastenausgleichs, kurz NFA.

Im Jahr 2004 nahmen Volk und Stände die Vorlage an. Es handelte sich um eine der weitreichsten Reformen seit der Gründung des Bundesstaates. Die NFA trat 2008 in Kraft und sah im Wesentlichen vier Hauptmassnahmen vor: Es wurde ein Finanzausgleich geschaffen, der jedem Kanton ein Mindestmass an finanziellen Mitteln (86,5 % des nationalen Durchschnitts) gewähren soll, sowie ein Lastenausgleich für Kantone, die Sonderlasten zu tragen haben (siehe Abschnitt Finanzausgleich). Zudem wurde eine Entflechtung der Aufgaben vorgenommen. Sechs der 31 Gemeinschaftsaufgaben, die zuvor existiert hatten, waren fortan Sache des Bundes, 15 wurden in die Hände der Kantone gelegt. Es existieren dennoch Verbundaufgaben (siehe Gemeinsame Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone), beispielsweise bei der Krankenversicherung. Schlussendlich kann der Bund fortan die Kantone verpflichten, gewisse Aufgabenbereiche mithilfe von interkantonalen Konkordaten zu regeln (siehe Art. 48a BV). Das geschieht auf Antrag der Kantone und soll die horizontale, d. h. interkantonale Zusammenarbeit verstärken. Diese neue Verfassungsnorm wird jedoch von Teilen der Staatsrechtslehre kritisiert.

Bund

Bundesstaatlicher Charakter der Schweiz

Politisches System der Schweiz

Ein Bundesstaat zeichnet sich dadurch aus, dass er eine föderalistische Gliederung aufweist; er ist ein Staat, der aus Gliedstaaten, in der Schweiz aus den Kantonen, zusammengesetzt ist. Während in Deutschland Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes festhält, «Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.», bezeichnet die Bundesverfassung die Eidgenossenschaft nicht explizit als Bundesstaat. Dennoch gehen dessen Elemente klar aus ihr hervor. Die Bundesverfassung widmet dem Verhältnis zwischen Bund und Kantonen ein eigenes Kapitel (Verhältnis von Bund und Kantonen, Art. 42–53 BV), und sie trägt dem dreistufigen Staatsaufbau dadurch Rechnung, indem die Gemeinden ausdrücklich erwähnt werden (Art. 50 BV).

Nach vorherrschender Lehrmeinung sind es im Wesentlichen zwei Elemente, die den schweizerischen Bundesstaat ausmachen: Das ist einerseits die Tatsache, dass die Bundesverfassung die Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen aufteilt. Andererseits sind die Kantone an der Willensbildung des Bundes beteiligt. Die wichtigste Ausprägung davon ist, dass sie bei der Verfassungungsgebung ein Mitspracherecht haben: Die Bundesverfassung kann nur mit der Mehrheit der Kantone abgeändert werden (Art. 140 Abs. 1 lit. a und Art. 195 BV). Da die Bundeskompetenzen in der Verfassung kodifiziert werden, bedeutet das, dass die Kantone jeder potentiellen Erweiterung dieser Kompetenzen zustimmen müssen. Das stellt somit einen Abwehrmechanismus dar, um zu verhindern, dass der Bund die Staatsgewalt usurpiert (sogenannte Residualkompetenz der Kantone).

Vergleicht man Bundesstaat mit Staatenbund, zeigt sich der bundesstaatliche Charakter der Schweiz deutlich. Anders als der Bundesstaat ist der Staatenbund kein Staat, sondern ein Zusammenschluss souveräner Einzelstaate. Eines der zentralen Merkmale für die Definition eines Staates ist, dass er eine Staatsgewalt hat, die über den Gliedstaaten steht; dieses Element fehlt dem Staatenbund. Weil im Staatenbund keine höchste Staatsgewalt existiert, steht ihm die Kompetenz nicht zu, unmittelbar Gesetze zu erlassen und sie zu vollstrecken. Den schweizerischen Bundesstaat zeichnet jedoch genau aus, dass das für die Bürger verbindliche Recht zum Teil vom Bund, zum Teil von den Kantonen stammt. Zudem beruht ein Staatenbund auf einem völkerrechtlichen Vertrag, ein Bundesstaat auf einer Verfassung. Dieser Umstand ist wichtig, denn völkerrechtliche Verträge können grundsätzlich nur mit Einstimmigkeit abgeändert, die Bundesverfassung kann hingegen nach dem Mehrheitsprinzip revidiert werden.

Die zentralen Funktionen des Föderalismus in der Schweiz werden mit den Phrasen «Einheit in der Vielfalt» (d. h. Vereinigung unterschiedlicher Völker und Regionen unter einer gemeinsamen Verfassung) und «Vielfalt in der Einheit» (d. h. Minderheitenschutz im demokratischen System) umschrieben. Des Weiteren dient der Föderalismus zur vertikalen Machthemmung, zur Stärkung der Demokratie, indem die Stimmberechtigten in den Gliedstaaten politisch agieren können; er dient der bürgernahen Entscheidungsfindung und der damit einhergehenden höheren Legitimität für staatliches Handeln.

Doppelrolle des Bundes: Zentral- und Gesamtstaat

Kuppel des Bundeshauses mit dem Motto UNUS PRO OMNIBUS, OMNES PRO UNO (Einer für alle, alle für einen).

Staatsrechtlich kommt dem Bund eine Doppelrolle zu. Einerseits erfüllt er jene Aufgaben, die ihm die Verfassung zuweist (Art. 42 Abs. 1 BV), wobei er primär seine eigenen Interessen wird wahren wollen. Aus dieser Perspektive erscheint er als Vertreter des zentralstaatlichen Elements. Andererseits ist er von Verfassungs wegen verpflichtet (Art. 2 Abs. 2 BV), für die Wohlfahrt der Bevölkerung und den inneren Zusammenhalt des Landes zu sorgen. Folglich muss er, soweit erforderlich, bereit sein, die eigenen Belange zurückzustellen. Daher ist er ebenso Wahrer des gesamtstaatlichen Elements.

Die Verpflichtung, sowohl zentralstaatlichen als auch gesamtstaatliche Standpunkten zu berücksichtigen, führt unweigerlich zu Interessenskonflikten und Kollisionen beider Elemente. Die Verfassung trägt dem verschiedentlich Rechnung: Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen können mit Klage vor das Bundesgericht getragen werden; die Verfassung verlangt vom Bund, dass er seine Kompetenzhoheit nicht übernutzt (Art. 43a Abs. 1, Art. 47 Abs. 1 BV); und er muss die Kantone in der Aussenpolitik berücksichtigen.

Kantone

Autonomie

Eines der zentralen Merkmale eines Bundesstaates ist, dass seine Gliedstaaten in einem bestimmten Rahmen selbstständig (autonom) Entscheidungen fällen können. In der Schweizer Verfassung kommt die kantonale Autonomie vor allem in den Artikeln Art. 46 und Art. 47 zur Geltung. Wegen der Kantonsautonomie äussert sich das Bundesverfassungsrecht nur am Rande zur innerstaatlichen Ordnung der Kantone und schreibt ihnen keinen spezifischen Föderalismus vor. Traditionell wird zwischen vier Formen der Autonomie unterschieden: Organisations-, Finanz- und Aufgabenautonomie sowie der Autonomie zur Umsetzung des Bundesrechts.

Die Schweiz zeichnet sich unter anderem dadurch aus, dass die Souveränität und Autonomie der Kantone hoch gehalten werden. Einheit und Vielfalt sollen gefördert werden. Eine gewisse Diversität wird nicht negativ bewertet, sondern teilweise geradezu als positive Errungenschaft hervorgehoben. In Deutschland spielt demgegenüber die Integration und die Gleichheit der Lebensbedingungen eine grosse Rolle. Diese Unterschiede finden sich auch in den entsprechenden Verfassungen. Nach Art. 2 Abs. 3 BV trägt der Bund lediglich Sorge «für eine möglichst grosse Chancengleichheit unter den Bürgern», während Art. 72 Abs. 2 des Grundgesetzes dem Bund die Verantwortung für die «Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse» zuweist.

Organisations-, Finanz- und Aufgabenautonomie

Die Organisationsautonomie räumt den Kantonen den Freiraum ein, ihre rechtliche Gestalt selbst zu bestimmen. Sie umfasst die Kompetenz der Kantone, ihr Territorium selbst zu gliedern (z. B. in Gemeinden und Bezirke) und ihr politisches System eigenständig einzurichten, indem sie die Staatsorgane – Parlament, Regierung und Gerichte – konstituieren sowie deren Organisation und Zuständigkeit regeln. Die Kantone umschreiben ebenso die Verfahren besagter Staatsorgane, und sie definieren die politischen Rechte der Bürger in kantonalen Angelegenheiten. So kennen zwei Drittel der Kantone ein fakultatives, ein Drittel ein obligatorisches Gesetzesreferendum. Des Weiteren kann ein Kanton (Neuenburg oder Jura zum Beispiel) entscheiden, niedergelassenen Ausländern das Stimmrecht zu gewähren. Wichtigste Konsequenz der Organisationsautonomie ist das Recht, eigene Verfassungen zu erlassen. Die Organisationsautonomie ist jedoch nicht absolut. Sie darf beschnitten werden, wenn es die richtige und einheitliche Anwendung des Bundesrechts gebietet. Für die Bestimmung des Wahlverfahrens und die Aufteilung der Wahlkreise unterliegen die Kantone seit neuerer Zeit bundesgerichtlichen Auflagen.

Die Finanzautonomie räumt den Kantonen das Recht ein, eigene Einnahmequellen zu erschliessen und die Verwendung der Einnahmen selbst zu bestimmen. Sie können Steuern auf juristische und natürliche Personen erheben. Zwar ist die finanzpolitische Autonomie der Kantone beachtlich, sie ist jedoch aufgrund vielfältiger Restriktionen eingeschränkt. Dazu gehören die Lasten, die die Kantone wegen der Umsetzung des Bundesrechts tragen müssen, und die zum Teil bürokratischen Strukturen in den Kantonen, die sich jedoch kaum verbessern lassen. Hier setzt der Finanz- und Lastenausgleich an, dessen Ziel es ist, diese Restriktionen etwas zu mildern. Die Autonomie der Kantone wird im Vergleich als sehr weitreichend angesehen. Das trifft jedoch nur auf die Finanzautonomie zu. Beurteilt man den Dezentralisierungsgrad anhand der Autonomie, eigenes Recht zu setzen, bewegt sich die Schweiz im internationalen Durchschnitt, verglichen mit anderen Bundesstaaten. Nimmt man hingegen die fiskalische Dezentralisierung als Massstab der Autonomie, ist die Schweiz hinter Kanada jener Bundesstaat, der über die dezentralsten Einnahme- und Ausgabenquellen verfügt. Das bedeutet, dass die Kantone über sehr umfassende Kompetenzen verfügen, eigene Steuern zu erheben. Die finanzpolitische Autonomie «bildet das finanzielle Rückgrat der Eigenständigkeit der Kantone». Die Verwaltungen der Kantone und Gemeinden kontrollieren zwei Drittel der gesamten Staatseinnahmen.

Die Aufgabenautonomie hält eine substanzielle Unabhängigkeit der Kantone bei der Bestimmung, Gestaltung und Ausführung ihrer Aufgaben fest. Sachbereiche, die die Bundesverfassung nicht dem Bund zuweist, werden von den Kantonen geregelt. Die Bundesverfassung schreibt vor, dass der Bund nur jene Aufgaben übernimmt, die «die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen» (Art. 43 Abs. 1 BV). Obgleich der Bund den Kantonen ausreichend Aufgaben überlassen muss (Art. 47 Abs. 2), übernimmt der Bund immer mehr herkömmliche Sachbereiche der Kantone. Um ihre Aufgaben zu erfüllen, dürfen die Kantone völkerrechtliche Verträge mit dem Ausland und interkantonale Verträge, Konkordate, abschliessen.

Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone (Vollzugsföderalismus)

Im Bundesstaat existieren im Wesentlichen zwei Varianten der Umsetzung von Bundesrecht: Der Bund kann seine Erlasse entweder durch eigene Organe, sprich die Verwaltung, umsetzen lassen – sie die Regelung in den USA – oder aber die Umsetzung den Gliedstaaten zuweisen. Letztere Variante liegt der schweizerischen Regelung zugrunde. Damit wird das für die Schweiz wichtige Prinzip begründet, dass staatliche Leistungen durch die Kantone und Gemeinden und nicht durch dezentrale Bundesstellen erbracht werden. Der Begriff der Umsetzung ist nicht so zu verstehen, dass die Kantone als Verwaltungseinheiten das vollziehen, was ihnen von der Zentralregierung diktiert wird; er wurde absichtlich anstelle von «Vollzug» ausgewählt, um klarzustellen, dass die Kantone nicht blosse Vollzugshelfer sind. Dennoch ist vom Vollzugsföderalismus die Rede; die naheliegendere Variante Umsetzungsföderalismus ist kaum verbreitet. Die Kantone verwirklichen das Bundesrecht – dazu zählen ebenfalls völkerrechtliche Verträge des Bundes. Darin eingeschlossen sind insbesondere der administrative Vollzug (z. B. untergeordnete Verwaltungstätigkeiten) und der Erlass von Rechtsvorschriften (kantonale Gesetze oder Verordnungen).

Die Umsetzung des Bundesrechts macht 75 % der kantonalen Staatstätigkeit aus. Die Verfassung verpflichtet die Kantone, das Bundesrecht umzusetzen – was sich als zweischneidiges Schwert im Hinblick auf die Autonomie der Kantone entpuppt: Einerseits bindet die Umsetzungspflicht einen erheblichen der Mittel der Kantone, wodurch sie behindert werden, selbstbestimmte Aufgaben zu erfüllen. Andererseits gestattet der Vollzug den Kantonen, das Bundesrecht angepasst an kantonale Verhältnisse umzusetzen. Dennoch muss eine bundesrechtliche Norm in der ganzen Schweiz gleich angewendet werden – kantonsspezifische Gestaltungsfreiheiten gibt es somit nicht, ausser wenn der Bundesgesetzgeber diese explizit festhält. Daher darf das politische Gewicht des Vollzugsföderalismus nicht überschätzt werden.

Obwohl die Verfassung festhält, dass den Kantonen die Verwirklichung des Bundesrechts obliegt, gibt es Ausnahmen. Art. 46 Abs. 1 BV erlaubt, wenngleich nicht explizit, dass der Bund den Vollzug per Gesetz (und auch per Verfassung) an sich zieht. Verordnungen, die meistens vom Bundesrat stammen, oder Entscheidungen des Bundesrates genügen dabei nicht; ein Bundesgesetz muss festlegen, ob eine Zuweisung des Vollzugs an den Bund und seine Verwaltungsorgane stattfinden soll.

Die Kantone tragen grundsätzlich die Kosten für die Umsetzung; der Bund muss sie finanziell dabei unterstützen. Das bedeutet aber nicht, dass der Bund die Kantone entschädigen muss; Umsetzungspflicht heisst auch immer Kostentragungspflicht. Die Kantone profitieren aber von gewissen Bundeseinnahmen (z. B. der direkten Bundessteuer) und dem Finanzausgleich, was Erleichterungen mit sich bringt. Der Bund kann überdies die Umsetzung von Bundesrecht auch direkt unterstützen (Art. 46 Abs. 2).

Mitwirkungsrechte im Bund

Die Mitwirkungsrechte der Kantone im Bund sind neben der Autonomie zentral für den Schweizer Föderalismus. Art. 45 Abs. 1 BV hält eindeutig fest: «Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.» Diese allgemeine Norm wird in weiteren Verfassungsartikeln konkretisiert. So müssen die Kantone bei jeder Verfassungsänderung ebenfalls zustimmen; die alleinige Mehrheit der Volksstimmen reicht nicht aus (Art. 140 Abs. 1 lit. a und c, obligatorisches Referendum). Die Beteiligung an der Verfassungsrevision ist das wichtigste Mitwirkungsrecht der Kantone. Bei der Frage, ob die Schweiz einer Organisation für kollektive Sicherheit (z. B. UNO) oder einer supranationalen Gemeinschaft beitreten sollte (z. B. EU), sind ebenso die Stimmen der Kantone für die Annahme nötig (Art. 140. Abs. 1 lit. c, obligatorisches Staatsvertragsreferendum). Diese beiden Formen des obligatorischen Referendums werden für die Kantone immer wichtiger; in jüngster Zeit häufen sich die Fälle, bei denen die Stände (Kantone) bei Verfassungsrevisionen ein Veto einlegen, das Volk die Vorlage jedoch befürwortet. Während von 1848 bis 1970 zwei solcher Fälle vorkamen, sind es seitdem schon sieben. Auch der Beitritt der Schweiz in die Vereinten Nationen wäre beinahe am Ständemehr gescheitert.

Die Mitwirkungsrechte beschränken sich jedoch nicht auf die Verfassungsrevision. Jeder Kanton wählt zwei Abgeordnete in den Ständerat; davon ausgenommen sind jene mit halber Standesstimme (siehe Grundsatz der Gleichstellung). Die Ständeräte werden jedoch ohne Weisung gewählt; sie haben ein freies Mandat, weshalb die Kantone, in denen die jeweiligen Ständeräte gewählt wurden, keine Möglichkeit haben, die Haltung der Abgeordneten festzulegen. Die Ständeräte sind genau wie die Nationalräte Parlamentarier des Bundes und keine juristische Vertretung der Kantone – im Unterschied zur deutschen Länderkammer, dem Bundesrat, in den Vertreter der Exekutive der Bundesländer entsandt werden. Die Repräsentation der Kantone, genauer der Kantonsbevölkerungen durch den Ständerat zeigt sich darin, dass jeder Kanton unabhängig von seiner Bevölkerungszahl gleichwertig im Rat vertreten ist (mit Ausnahme der Kantone mit nur einem Sitz). Damit wird die Mitwirkung der gleichwertigen Gliedstaaten am bundesstaatlichen Entscheidungsprozess gesichert. Die Funktion des Ständerates als föderales Gegengewicht muss jedoch relativiert werden. Politikwissenschaftliche Befunde ergaben, dass der Ständerat föderalistische Interessen nicht signifikant stärker vertritt als der Nationalrat. Dass sich der Ständerat nicht klar zugunsten der Kantonsinteressen positioniert, erklärt womöglich auch die Gründung der Konferenz der Kantonsregierungen und die verstärkte interkantonale Zusammenarbeit.

Siehe auch: Zweikammersystem#Zweikammersystem in der Schweiz

Die Kantone können ebenfalls eine Standesinitiative lancieren (Art. 160 Abs. 1 BV; Art. 115 Parlamentsgesetz (ParlG)). Mit einer Standesinitiative stellen die Kantone der Bundesversammlung einen Antrag für eine Gesetzes- oder Verfassungsrevision. Nach Art. 141 Abs. 1 BV können acht Kantone auch gegen eine Gesetzesrevision oder bestimmte völkerrechtliche Verträge das fakultative Referendum verlangen. Diese beiden Mitwirkungsrechte sind jedoch in der Praxis von geringer Bedeutung. Bisher gab es ein einziges Kantonsreferendum, das zustande kam (siehe Steuerpaket 2001). Die Standesinitiative wird von den Kantonen rege gebraucht, die allermeisten werden jedoch von der Bundesversammlung abgelehnt.

Schliesslich muss der Bund die Kantone vor Gesetzes- und Verfassungsänderungen sowie vor dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge, die dem Referendum unterstehen, konsultieren (sogenannte Vernehmlassung, Art. 3 VlG). Die Empfehlungen und Anmerkungen der Kantone, aber auch der anderen Vernehmlassungsteilnehmer sind für den Bundesgesetzgeber nicht verpflichtend. Sie sollen jedoch mithelfen, dass neu geschaffenes Bundesrecht einerseits die Interessen der Kantone berücksichtigt, andererseits aber auch von ihnen umgesetzt werden kann. Die Stellung der Kantone als (Mit-)Gliedstaaten, denen ein weiter Teil der Rechtsetzung zukommt, ist für den Schweizer Föderalismus von grosser Wichtigkeit. Anders jedoch als im Ständerat, der einem ähnlichen Zweck dient, können die Kantone während der Vernehmlassung ihre Ansichten als Gliedstaaten direkt äussern. Die Kantone beklagen aber zunehmend, dass ihre Anmerkungen während der Vernehmlassung weniger berücksichtigt werden als jene der Privatwirtschaft. Dieses Problem wird durch Ressourcenknappheit noch verstärkt: Während grössere Kantone ihre Meinung kundtun können, werden die kleineren, finanziell schlechter gestellten, deren administrative Ressourcen begrenzt sind, kaum berücksichtigt. Ihnen fehlt zum Teil die Expertise, um komplexe Gesetzgebungsvorhaben des Bundes adäquat beurteilen und bewerten zu können. Deswegen sind die grossen Kantone tendenziell überrepräsentiert. Die Hauptschwierigkeit liegt jedoch in der Organisation der Kantone: Im Unterschied zu anderen Interessensgruppen (Parteien, Unternehmungen) repräsentieren sie ein heterogenes Volk, wobei alle vertreten werden sollen; sie sind keine kohärenten Gebilde, die ein ganz bestimmtes Ziel verfolgen. Da deswegen widersprüchliche Positionen zwischen den Kantonen entstehen können, schwächt das ihre Position – im Unterschied zu privartwirtschaftlichen Institutionen.

Gleichheit der Kantone

Grundsatz der Gleichstellung

Im Grundsatz sind alle Kantone einander gleichgestellt, ungeachtet der Unterschiede von Kanton zu Kanton. Damit ist der Umfang von Organisations-, Finanz- und Aufgabenautonomie für alle Kantone identisch; die Bundesgarantien kommen allen Kantonen gleich zu; und auch die Mitwirkungsrechte im Bund sind – mit einer Einschränkung – gleich. Diese Einschränkung betrifft die sogenannten sechs Halbkantone (Basel-Landschaft und Basel-Stadt, Obwalden und Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden), denen bei einer Volksabstimmung nur eine halbe Standesstimme zukommt und die nur einen Abgeordneten in den Ständerat entsenden; ihre Mitwirkungsrechte sind somit partiell vermindert. Während früher der Begriff «Halbkanton» in der Verfassung vorkam, verschwand er mit der Totalrevision von 1999. Damit sollte zum Ausdruck gebracht werden, dass die rechtliche Zurücksetzung besagter Kantone die Ausnahme ist. Wenn die Bundesverfassung nichts anderes festschreibt, sind sie den anderen Kantonen gleichgestellt.

Die Kantone gleich zu behandeln, ist nur dann angebracht, wenn die Kantone als Glieder des Bundesstaates auftreten. Handelt es sich um die Vertretung der Kantonsbevölkerung im Bund oder um die Ausschüttung von Bundeseinnahmen an die Kantone, gilt dieser Grundsatz nicht. In solchen Fällen ist die Kantonsgrösse massgebend.

Finanzausgleich

→ Hauptartikel: Finanzausgleich (Schweiz)

Aufgrund von strukturellen Unterschieden zwischen den Kantonen existiert zwischen ihnen ein finanzielles Gefälle. Obwohl solche Unterschiede wegen des bundesstaatlichen Aufbaus nicht vermieden werden können, muss ein Ausgleich zwischen den Kantonen erfolgen, damit das Gleichgewicht nicht aus den Fugen gerät. Art. 135 BV verpflichtet deswegen den Bund, für einen Finanz- und Lastenausgleich zu sorgen. Dabei wird zwischen dem Ressourcen- und Lastenausgleich unterschieden. Ersterer soll gewährleisten, dass jedem Kanton minimale finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, wobei die Ressourcen-stärkeren Kantone und der Bund die schwächeren unterstützen. Die Beiträge werden von der Bundesversammlung festgelegt. Der Lastenausgleich steht jenen Kantonen zu, die aufgrund topographischer oder soziodemographischer Umstände besonders hohe Kosten haben. Das sind namentlich die Gebirgskantone wegen der hohen Kosten für Infrastruktur (Art. 7 Finanzausgleichsgesetz (FiLaG)), aber auch Kantone mit grossen Agglomerationen (Art. 8 FiLaG). Die Beträge aus Ressourcen- und Lastenausgleich sind nicht zweckgebunden.

Gemeinden

Die Gemeinden bilden nach dem Bund und den Kantonen die dritte Ebene des Bundesstaates. Indem ihnen ein eigener Artikel in der Bundesverfassung gewidmet wird (Art. 50 BV), anerkennt der Bund ihre wichtige Rolle im staatlichen Gefüge. Die Gemeinden sind Gegenstand des kantonalen Verfassungsrechts. Aufgrund der Organisationsautonomie, die den Kantonen zusteht, fallen der Bestand, das Gebiet und die Rechtsstellung der Gemeinden in die Zuständigkeit der Kantone.

Ein zentrales Charakteristikum der Schweizer Gemeinden ist die weitreichende Autonomie, über die sie verfügen. Allerdings belegt sie hier keinen Spitzenplatz. Sie besteht dort, wo der Kanton eine Rechtsmaterie nicht abschliessend regelt. Damit unterscheidet sich die Gemeindeautonomie von der Residualkompetenz der Kantone: Während die Residualkompetenz der Kantone sich dadurch definiert, dass sie für alles zuständig sind, was sie nicht dem Bund übertragen haben, fallen den Gemeinden diejenigen Aufgaben zu, die nicht von den Kantonen wahrgenommen werden. Das System ist also genau umgekehrt Obwohl die Gemeinden tendenziell die Auffassung vertreten, ihre Aufgabenautonomie sei relativ stark beschränkt, zeigen international vergleichende Studien ein anderes Bild: Die Gemeinden in der Schweiz gehören zu jenen, denen die grösste Autonomie eingeräumt wird. Vor allem ihre Finanz- und Organisationsautonomie sind beträchtlich. So dürfen sie beispielsweise (im Rahmen des kantonalen Rechts) eigene politische Strukturen errichen und Steuern erheben.

Bei der Aufgabenteilung zwischen Kantonen und Gemeinden kommt das Subsidiaritätsprinzip zur Anwendung. Die Gemeinden sollen, soweit das möglich und sinnvoll ist, möglichst viele Aufgaben übernehmen. Das dient der besseren Legitimation sowie einer effektiveren und effizienteren Leistungserbringung. Obschon die Gemeindeautonomie weitreichend ist, zeigt sich eine Tendenz der Zentralisierung. In den letzten Jahren büssten sie an Zuständigkeit im Bereich des Bauwesens, der Raumplanung und des Umweltschutzes ein.

Bundesgarantien

Gewährleistung der Kantonsverfassungen

Art. 51 BV

¹ Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.

² Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.

Die Bundesgarantien sichern die bundesstaatliche Struktur der Schweiz ein Mindestmass an Homogenität und Stabilität. Sie stellen Sicherheiten dar, die der Bund dafür leistet, dass die bundesstaatliche Struktur und die Stellung der Gliedstaaten im Kern unangetastet bleiben. Eine der drei Garantien ist die Gewährleistung der Kantonsverfassungen. Sie zielt darauf ab, dass die staatsrechtlichen Strukturen der Kantone untereinander sowie im Vergleich mit dem Bund auf denselben Grundsätzen beruhen. Das wird dadurch erreicht, dass jede Änderung einer Kantonsverfassungen der Bundesversammlung zur Gewährleistung vorgelegt wird. Sie wird nur dann erteilt, wenn die Kantonsverfassung den Anforderungen der Bundesverfassung genügt.

Art. 51 BV verlangt von den Verfassungen, dass sie sich als Demokratien konstituieren und das obligatorische Verfassungsreferendum sowie die Verfassungsinitiative vorsehen. Einerseits müssen sich die kantonalen Behörden an die Gewaltenteilung halten, andererseits wird das Parlament durch direkte Volkswahl gewählt. Obwohl die Bundesverfassung nicht von den Kantonen verlangt, sich als direkte Demokratien zu organisieren, haben sich alle Kantone – wenngleich in unterschiedlichem Mass – dafür entschieden. Obwohl die Kantone ihre politischen Strukturen selbst gestalten sollen (Organisationsautonomie), soll Art. 51 eine gewisse Einheitlichkeit gewährleisten, die den Zusammenhalt des Landes sichert. Daher wird der Artikel auch als Homogenitätsklausel bezeichnet.

Die Verfassung verlangt jedoch ein Mindestmass an direktdemokratischen Elementen – das sind das Verfassungsreferendum und die Verfassungsinitiative. Das obligatorische Referendum ist in den Kantonen ähnlich wie im Bund ausgestaltet. Die Bundesverfassung schreibt den Kantonen jedoch nur vor, dass das Referendum obligatorisch bei Änderungen der Kantonsverfassung (sowohl Teil- als auch Totalrevision) ist, ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum ist nicht vorgeschrieben. Sodann muss die Verfassung «revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.» Daraus folgt, dass die Verfassung jederzeit geändert werden darf und dass sie sich auf beliebige Verfassungsinhalte – im Rahmen des Bundesrechts – beziehen kann. Letzteres schliesst Ewigkeitsklauseln, wie sie das Deutsche Grundgesetz in Art. 79 Abs. 3 vorsieht, aus.

Laut Art. 51 Abs. 2 darf die kantonale Verfassung dem gesamten Bundesrecht nicht entgegenstehen. Indem die Bundesversammlung die Kantonsverfassung gewährleistet, überprüft sie deren Rechtmässigkeit. Das geschieht nicht nur beim Erlass einer neuen Verfassung. Jedwede Änderung einer Kantonsverfassung muss der Bundesversammlung vorgelegt werden. Sie ist umgekehrt verpflichtet, die Genehmigung zu erteilen, wenn die Kantonsverfassung dem Bundesrecht nicht widerspricht.

Garantie der verfassungsmässigen Ordnung

Art. 52 BV

¹ Der Bund schützt die verfassungsmässige Ordnung der Kantone.

² Er greift ein, wenn die Ordnung in einem Kanton gestört oder bedroht ist und der betroffene Kanton sie nicht selber oder mit Hilfe anderer Kantone schützen kann.

Zunächst ist es die Aufgabe der Kantone, die verfassungsmässige Ordnung zu wahren. Der Schutz der verfassungsmässigen Ordnung durch den Bund erfolgt primär durch das Bundesgericht, bei dem eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte durch die Kantone eingeklagt werden kann. Der Bund gewährleistet somit die verfassungsmässige Ordnung, indem er den Bürgern Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stellt. Die Beschwerde beim Bundesgericht kann zwar auch bei Unruhen geltend gemacht werden, sie ist aber kaum tauglich, um die Unruhen oder Aufstände aufzulösen. In einem solchen Fall sind die Polizeibehörden des Kantons zuständig. Sehen sie sich nicht imstande, die Situation zu entschärfen, ersuchen sie andere Kantone um polizeiliche Hilfe; der Bund verfügt über keine polizeilichen Einsatzkräfte. Wenn all diese Mittel versagen, kann der betroffene Kanton beantragen, dass der Bund militärisch eingreift. Diese Bundesintervention ist jedoch immer die Ultima Ratio. Die Bundesintervention ergeht zum Schutz eines bundestreuen, aber überforderten Kanton. Sie ist von der Bundesexekution abzugrenzen (siehe unten), die sich gegen einen Kanton richtet, der Bundesrecht bricht.

Damit eine Bundesintervention erfolgen darf, muss eine Bedrohung, die den öffentlichen Frieden gefährden könnte, entweder unmittelbar bevorstehen oder bereits erfolgt sein. Derartige Störungen können aufgrund von sozialen Unruhen, Ausschreitungen oder Sabotageakten entstehen. Die zweite Voraussetzung, die zwingend erfüllt sein muss, ist die Unfähigkeit des Kantons, die Gefahr selbstständig abzuwenden. Die Bundesintervention hat somit subsidiären Charakter. Für die Einleitung einer Bundesintervention ist die Bundesversammlung zuständig (Art. 173 Abs. 1 Bst. b BV), sofern sie dazu in der Lage ist. Bei Dringlichkeit geht die Kompetenz auf den Bundesrat über (Art. 185 Abs. 2 BV, Notrecht). Wenn der Fall eintritt, dass der Bund Truppen entsendet, obliegt ihm die Befehlsgewalt.

Seit Errichtung des Bundesstaates 1848 kam die Bundesintervention zehnmal zum Einsatz; neunmal im 19. und einmal im 20. Jahrhundert (1932 in Genf). Fünf dieser Einsätze erfolgten im Kanton Tessin.

Bestandes- und Gebietsgarantie

Art. 53 BV

¹ Der Bund schützt Bestand und Gebiet der Kantone.

² Änderungen im Bestand der Kantone bedürfen der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung, der betroffenen Kantone sowie von Volk und Ständen.

³ Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen bedürfen der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung und der betroffenen Kantone sowie der Genehmigung durch die Bundesversammlung in der Form eines Bundesbeschlusses.

⁴ Grenzbereinigungen können Kantone unter sich durch Vertrag vornehmen.

Art. 53 BV statuiert zwei Garantien, die der Bund zu schützen hat: Die Bestandsgarantie wahrt das Existenzrecht der Kantone nach Art. 1 und ihren rechtlichen Status als Gliedstaaten, d. h., die Kantone müssen nicht nur als solche erhalten bleiben, sondern dürfen auch nicht einfach zu blossen Verwaltungseinheiten des Bundes degradiert werden, wie das zum Beispiel in der Helvetischen Republik der Fall war. Die Gebietsgarantie schützt die kantonalen Territorien. Der Bund ist wegen Art. 53 verpflichtet, das Gebiet der einzelnen Kantonen vor Übergriffen zu schützen; er soll verhindern, dass das Gebiet oder der Bestand (darin ist auch eine selbstständige Sezession eines Kantons eingeschlossen) eigenmächtig geändert wird. Art. 53 deckt aber nur den Fall eines Übergriffs eines Kantons auf einen anderen Kanton ab. Erfolgt ein Angriff aus dem Ausland, ist der Bund dennoch aus Art. 2 Abs. 1 zum Handeln ermächtigt.

Die Verfassung verbietet keine Gebiets- oder Bestandsänderungen. Massgebend ist, ob sie gegen den Willen des betroffenen Kantons erfolgen. Bestandesänderungen können sich zum Beispiel aus Fusion von zwei Kantonen zu einem neuen, aus der Aufspaltung eines Kantons in zwei Kantone oder der Aufwertung eines Kantons mit halber Standesstimme zu einem Kanton mit ganzer ergeben. Sämtliche Bestandesänderungen müssen drei Abstimmungen durchlaufen: Zuerst einmal müssen die Stimmberechtigten im betroffenen Territorium der Bestandesänderung zustimmen – es erfolgt ein obligatorisches Referendum auf Gemeindeebene. Stimmen sie zu, wird ein obligatorisches Referendum im betroffenen Kanton durchgeführt. Da Art. 1 BV, der die Kantone aufzählt, geändert werden muss, folgt ein obligatorisches Referendum auf Bundesebene.

Auch Gebietsänderungen sind möglich. Sie verlangen ebenfalls nach Zustimmung auf allen drei Staatsebenen. Auf Bundesebene ist die Hürde aber tiefer: Anstelle eines obligatorischen Referendums tritt das fakultative, das keiner Zustimmung der Kantone bedarf.

Siehe auch: Abschnitt Änderungen im Bestand und Gebiet der Kantone im Artikel Kanton (Schweiz)

Kompetenzaufteilung

Grundsatz

Art. 3 der Bundesverfassung regelt die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Er hält fest: «Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.» Aus Art. 3 geht hervor, dass der Bund nur jene Kompetenzen hat, die ihm durch die Verfassung zustehen (sogenanntes System der Einzelermächtigung). Eine direkte Zuweisung ist aber nicht immer erforderlich. Neben den ausdrücklichen kennt das schweizerische Verfassungsrecht auch sogenannte stillschweigende Bundeskompetenzen. Das sind Bundeskompetenzen, die in einer Verfassungsnorm mitenthalten sind, ohne dass sie explizit genannt werden. So ist der Bund von der Verfassung nicht ausdrücklich ermächtigt, wichtige Gesetze wie das Parlamentsgesetz oder das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz zu erlassen. Die Ermächtigung zum Erlass lässt sich aus dem Sachzusammenhang herleiten. Die Aufgaben des Bundes entstammen jedoch alle dem geschriebenen Verfassungsrecht – auch die stillschweigenden Kompetenzen, die sich auf eine Verfassungsnorm stützen. Daher ist es unzulässig, Zuständigkeiten gewohnheitsrechtlich herzuleiten.

Bei den kantonalen Kompetenzen kommt hingegen ein Automatismus zur Anwendung: Alle Rechte, die nicht explizit dem Bund übertragen sind, fallen automatisch in den Kompetenzbereich der Kantone. Dieser Automatismus wird subsidiäre Generalkompetenz der Kantone genannt. Somit fallen alle neu auftretenden Staatsaufgaben in den Kompetenzbereich der Kantone, sofern nicht eine neue Bundeskompetenz geschaffen wird. Es liegt also ein Verfassungsvorbehalt zulasten des Bundes vor, da alle seine Kompetenzen in der Verfassung festgeschrieben sein müssen.

Obgleich der Bund die Aufgaben der Kantone festlegt (sogenannte Kompetenz-Kompetenz), darf er nur jene übernehmen, die «die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung bedürfen» (Art. 43a BV). Damit soll ein bundesstaatliches Subsidiaritätsprinzip (Art. 5a BV) begründet werden. Das heisst: Der Zentralstaat soll keine Zuständigkeiten an sich ziehen, die die Gliedstaaten übernehmen könnten. Das gilt ebenso bei der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden. Das Subsidiaritätsprinzip dient im Wesentlichen dazu, die oberste Staatsgewalt (den Bund) zu beschränken, um die kantonale Autonomie zu wahren, sowie staatliche Aufgaben bürgernahe aufzuteilen. Vor diesem Hintergrund bezweckt es eine Aufgaben- und Kompetenzteilung, die die Autonomie der unteren Staatsebenen möglichst schont. Die Subsidiarität fordert sowohl für die Zuweisung neuer Kompetenzen und Aufgaben an den Bund als auch für die Ausweitung bestehender Bundeskompetenzen eine besondere Rechtfertigung. Art. 43a stellt aber keine Schranke der Verfassungsrevision dar. Es ist dem Bund nicht untersagt, die Verfassung so zu ändern, dass er Zuständigkeiten für sich beansprucht, die man auch den Kantonen überlassen könnte. Es existiert ohnehin keine Definition, welche Kompetenzen «die Kraft der Kantone übersteigen».

Zum Subsidiaritätsprinzip gesellt sich das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, das in der Verfassung folgendermassen umschrieben wird: «Das Gemeinwesen, in dem der Nutzen einer staatlichen Leistung anfällt, trägt deren Kosten. Das Gemeinwesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, kann über diese Leistung bestimmen.» (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV). Daraus folgt: Einerseits sollen staatliche Leistungen, die weite Teile der Bevölkerung betreffen, vom Bund geregelt, finanziert und vollzogen werden. Andererseits sollen Leistungen, die sich nur regional auswirken, von den Kantonen getragen werden. Des Weiteren sollen jene, die zahlen, auch die Entscheidungsgewalt innehaben: Wenn also eine Autobahn mit Bundesmitteln finanziert wird, ist der Bund federführend. Der Zweck von Artikel 43a Abs. 3 BV wird vor dem Hintergrund seiner Entstehung ersichtlich: Er ist das Produkt der NFA von 2004 und dient der Aufgabenentflechtung, indem das Gemeinwesen, das die Kosten trägt, über die Leistungen bestimmen kann.

Sowohl das Subsidiaritätsprinzip als auch das Prinzip fiskalischer Äquivalenz sind staatliche Maximen und keine Verfassungsgrundsätze, die eingeklagt werden können; sie sind somit nicht justiziabel. Sie stellen Leitlinien dar, anhand derer die Gesetz- und Verfassungsgebung erfolgen muss. Alle Gesetzes- und Verfassungsänderungen sollen auf die Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen geprüft werden.

Kompetenzen des Bundes

Die Aussenpolitik liegt im Zuständigkeitsbereich des Bundes. Darin eingeschlossen sind der Abschluss völkerrechtlicher Verträge, die Repräsentation der Schweiz und die diplomatischen Beziehungen. Die Kompetenz des Bundes, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen, wird durch die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen nicht tangiert. Art. 54 der Bundesverfassung (BV) räumt dem Bund umfassende Kompetenzen für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge ein, die auch die innerstaatlich in den Kompetenzbereich der Kantone fallenden Materien betreffen können. So kann er etwa Fragen des Polizeiwesens oder des Schulrechts staatsvertraglich regeln, obgleich diese eigentlich der Zuständigkeit der Kantone unterstehen. Somit ergibt sich, dass die Kompetenz des Bundes im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten über seine Gesetzgebungskompetenz im innerstaatlichen Bereich hinausgeht. Allerdings steht den Kantonen ein Mitspracherecht zu, wenn ihre Interessen davon betroffen sind (Art. 55 BV, Bundesgesetz vom 22. Dezember 1999 über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes). Die Kantone dürfen zudem in einem begrenzten Rahmen eigene völkerrechtliche Verträge abschliessen.

Des Weiteren stehen dem Bund umfassende Kompetenzen in Rechtsetzung und Verwaltung zu. Das sind (Auswahl):

• Bürger- und Ausländerrecht, Bundesbehörden
• Zivil- und Strafrecht, Obligationenrecht (daneben kantonale Residualrechte), Zivil- und Strafprozessrecht
• Arbeitsrecht
• Berufsbildung
• Gesundheitswesen (teilweise, namentlich Gentechnologie, Lebensmittelaufsicht, Epidemien)
• Krankenversicherung und andere Sozialversicherungen
• Finanzhaushalt, Steuern, Abgaben
• Messwesen
• Bankenrecht
• Verkehrsrecht
• nationale Infrastruktur (Landesteile verbindendes Eisenbahnnetz, Autobahnen)
• Landesverteidigung

Der Bund erhebt direkte Steuern – namentlich die direkte Bundessteuer (Art. 128 Abs. 1 BV) und die Verrechnungssteuer (Art. 132 Abs. 2 BV) –, indirekte Steuern – zum Beispiel die Mehrwertsteuer (Art. 130 BV), Verbrauchssteuern auf Alkohol und Mineralöle (Art. 131 BV) sowie eine Stempelsteuer auf Wertpapiere (Art. 132 Abs. 1 BV) – und Zölle (Art. 133 BV). Wenn der Bund einen Tatbestand besteuert oder aber ihn für steuerfrei erklärt, ist es den Kantonen untersagt, ihn einer Steuer zu unterstellen. Daher ist die Steuererhebung eine konkurrierende Zuständigkeit zwischen Bund und Kantonen.

Typische Kompetenzen der Kantone

Aufgrund ihrer Aufgabenautonomie legen die Kantone fest, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit erfüllen. Die grosse Mehrheit der Kantonsverfassungen enthält einen Aufgabenkatalog, der mehr oder weniger präzis Auskunft über den Inhalt kantonaler Tätigkeiten gibt. Vier Kantone (Luzern, Neuenburg, St. Gallen und Tessin) begnügen sich jedoch mit wenigen Grundsätzen zur Aufgabenerfüllung oder mit einer stichwortartigen Auflistung der öffentlichen Aufgaben. Drei ältere Verfassungen (Appenzell Innerrhoden, Wallis und Zug) enthalten gar keine Bestimmungen hierzu. Umgekehrt haben drei Kantone (Aargau, Basel-Landschaft und Thurgau) Verfassungsvorbehalte wie auf Bundesebene festgeschrieben, was bedeutet, dass jedwede Staatsaufgabe, die neu aufgenommen wird, zwingend und vollständig in der Verfassung niedergelegt werden muss. Das erhöht zwar die demokratische Legitimation, da die Bürger Verfassungsänderungen zustimmen müssen. Die Flexibilität der staatlichen Institutionen leidet aber darunter.

Typische kantonale Aufgaben sind folgende:

• kantonale Staats-, Gerichts- und Verwaltungsorganisation, Gemeindewesen
• öffentliches Personalrecht
• Staatshaftungsrecht
• Enteignungsrecht
• Steuerrecht
• Öffentliche Ordnung und Polizeirecht
• Raumplanung und Baurecht
• Natur- und Heimatschutz
• öffentlicher Verkehr und Strassenwesen
• Wasser- und Energieversorgung
• Abwasserreinigung und Abfallentsorgung
• Sozialhilfe, Familie, Jugend und Alter, Integration
• Wohnungwesen
• Gesundheitswesen
• Schulen
• Universität und Fachhochschulen
• Kulturförderung
• Förderung von Freizeit, Sport und Erholung
• Wirtschaftspolizei, Gastgewerbe, Ladenöffnungszeiten
• Förderung der Land- und Forstwirtschaft
• Regalrechte
• Kantonalbank

Aufgrund der grossen Verflechtung zwischen Bund und Kantonen sind die Kantone in diesen Aufgabenbereichen jedoch nicht vollständig autonom.

Delegation von Bundeskompetenzen an die Kantone

In der Schweiz kommt es häufig vor, dass Kompetenzen des Bundes an die Kantone delegiert werden und der Bund somit auf einen Teil seiner Zuständigkeiten verzichtet (föderative Delegation). Das dient der (vertikalen) Dezentralisierung. Der Bund trägt im Rahmen seiner Bundesaufsicht dennoch die Verantwortung, dass die Aufgaben korrekt ausgeführt werden.

Die Verfassung äussert sich nicht zur Kompetenzübertragung des Bundes an die Kantone. Lehre und Praxis anerkennen diese Möglichkeit, weil sie dem Geist des Schweizer Föderalismus entspricht. Dass aber ein Kanton Zuständigkeiten an den Bund überträgt, ist unzulässig. Das folgt aus der Bundesverfassung, die eine klare Kompetenzordnung – der Bund steht über den Kantonen – vorsieht. Die föderative Delegation unterliegt jedoch gewissen Schranken. Der Bund darf eine ihm zugeteilte Kompetenz nicht vollständig delegieren, sondern höchstens teilweise. Des Weiteren gibt es Sachbereiche, deren Regelung den Kantonen von vorneherein untersagt ist. Diese ausschliesslichen Bundeskompetenzen sind selten, ein Beispiel stellt Art. 99 Abs. 1 dar: «Das Geld- und Währungswesen ist Sache des Bundes; diesem allein steht das Recht zur Ausgabe von Münzen und Banknoten zu.»

Den Kantonen können Rechtsetzungs- und Verwaltungsaufgaben übertragen werden. Die Kantone erhalten neue Rechtsetzungsungsbefugnisse in den meisten Fällen, wenn der Bund einen Rechtsakt erlässt, den Kantonen aber einen gewissen Spielraum gewährt. Im Rahmen der Umsetzung des Bundesrechts werden den Kantonen Verwaltungsbefugnisse übertragen.

Typische Aufgaben, die der Bund den Kantonen zur Ausführung und zur Verfahrensregelung übertragen hat, sind folgende:

• Kindes- und Erwachsenenschutz
• Grundstückerwerb durch Personen im Ausland
• Handelsregisterwesen
• Grundbuchwesen
• Migrationswesen (Fremdenpolizei)
• Verkehrspolizei
• Luftreinhaltung (Massnahmenpläne)
• Umweltverträglichkeitsprüfung
• Lärmschutz (Festsetzung von Empfindlichkeitsstufen)
• Sozialversicherung (AHV, IV usw.)

Gemeinsame Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone

Obschon die Bundesverfassung von einer binären Aufgabenteilung ausgeht (Bund oder Kanton), steht sie einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung nicht explizit entgegen. Bei einer echten Gemeinschaftsaufgabe sind Bund und Kantone für die Erfüllung der Aufgabe gemeinsam verantwortlich. Sie können insbesondere nur gemeinsam die zur Aufgabenerfüllung notwendige Gesetzgebung erlassen. Die Gesetzgebungskompetenz obliegt in solchen Fällen weder dem Bund noch den Kantonen, sondern Bund und Kantonen zusammen. Eine solche Aufgabenzuweisung findet sich in der Bundesverfassung jedoch nicht. Sie sieht jedoch verschiedentlich Verpflichtungen zur Zusammenarbeit von Bund und Kantonen vor, um in Bereichen mit parallelen Zuständigkeiten Mehrspurigkeiten, Widersprüche oder Zuständigkeitskonflikte zu vermeiden (siehe dafür Föderale Zusammenarbeit).

Mit der NFA-Form wurden noch sogenannte Verbundaufgaben geschaffen. Der Begriff umfasst jene Aufgaben, die im Zuge der Aufgabenentflechtung weder dem Bund noch dem Kanton alleine zugewiesen werden konnten. Der Begriff «Verbund» steht für ein partnerschaftliches Zusammenwirken von Bund und Kantonen. Im Zentrum steht die gemeinsame Finanzierung und der kooperative Ansatz bei der Umsetzung von Bundesrecht durch die Kantone. Der Bundesrat bezeichnete sie deshalb als «eine Kategorie der Umsetzung des Bundesrechts nach Artikel 46 BV.»

Vorrang des Bundesrechts

Art. 49 BV

¹ Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.

² Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone.

Die subsidiäre Generalkompetenz der Kantone hat zur Folge, dass das System der Kompetenzaufteilung lückenlos ist. Alle Aufgaben, die nicht dem Bund zustehen, werden von Kantonen erfüllt – das ist jedoch nur theoretisch der Fall. In der Praxis sind die Aufgaben der drei Ebenen eng miteinander verflochten, wobei die genaue Tragweite der eidgenössischen oder kantonalen Kompetenz nicht immer ersichtlich ist. Dazu kommt noch, dass Bund und Kantone zum Teil entgegengesetzte Ziele verfolgen. Daher lassen sich Konflikte nicht vermeiden.

Bei Konflikten zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht muss zwischen Norm- und Kompetenzkonflikten unterschieden werden. Von einem Normkonflikt ist dann die Rede, wenn sowohl der Bund als auch die Kantone Rechtsnormen erlassen haben, deren Anwendung zu widersprüchlichen Ergebnissen führt. Die Folge ist, dass die beschlossenen Inhalte nicht miteinander vereinbar sind. Einem Normkonflikt liegt zumeist ein Kompetenzkonflikt zugrunde. Dieser kann eintreten, wenn der Bund Zuständigkeiten beansprucht, die den Kantonen zustehen. Genauso kann es auch umgekehrt sein, dass die Kantone eine Aufgabe übernehmen, die ihnen nicht zusteht. Es existieren zudem Konflikte, bei denen sich weder Bund noch Kanton als zuständig erachten. Zu solchen Fällen äussert sich die Verfassung nicht; sie werden von Einzelfall zu Einzelfall entschieden.

Vom Vorrang des Bundesrechts – oft sprechen Lehre und Rechtsprechung anstelle vom Vorrang von der derogatorischen (d. h. aufhebenden) Kraft des Bundesrechts – profitieren sämtliche Erlasse des Bundes. Somit gehen die Bundesverfassung, Bundesgesetze und Bundesverordnungen kantonalem Recht jeglicher Stufe (siehe Normenhierarchie) vor. Im Extremfall müsste also eine kantonale Verfassungsbestimmung einer Bundesratsverordnung weichen. Zum Bundesrecht gehört wegen des monistischen Systems, zu dem sich die Schweiz bekennt, auch das Völkerrecht.

Wenn es zu einer Kollision von Bundesrecht und kantonalem Recht kommt, ist Letzteres nicht anwendbar – auch dann, wenn der Erlass nicht vor Gericht angefochten wurde. Die kantonale Justiz muss im Zweifel die Übereinstimmung mit dem Bundesrecht von Amtes wegen klären. Auch Private können eine Beschwerde gegen bundesrechtswidriges kantonales Recht einreichen. Ein kantonaler Erlass kann direkt, losgelöst von einem Einzelfall angefochten werden (abstrakte Normenkontrolle). Das geschieht im Rahmen einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 Bundesgerichtsgesetz). Neben der abstrakten ist ebenfalls die konkrete Normenkontrolle zulässig, wobei auch hier die öffentlich-rechtliche Beschwerde das erste Mittel ist. Erweist sich diese als ungültig, kann auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zurückgegriffen werden (Art. 113, Art. 116 BGG).

Bundesaufsicht

Der Bund überprüft laufend, ob das Handeln der Kantone im Rahmen des Bundesrechts erfolgt. Alle Massnahmen, die der Bund zu diesem Zweck trifft, werden unter dem Begriff Bundesaufsicht subsumiert. Die Bundesaufsicht richtet sich für gewöhnlich an die Kantone als solche, selten auch gegen bestimmte Behörden, jedoch nie an Einzelpersonen. In einem weiteren Sinn soll die Bundesaufsicht sicherstellen, dass die Kantone jene Aufgaben, die ihnen zugewiesen sind, richtig erfüllen. Mit einer Kompetenzdelegation an die Kantone wird der Bund somit nicht von seiner Verantwortung entbunden.

Primäres Organ der Bundesaufsicht ist der Bundesrat. Er sorgt für die Einhaltung des Bundesrechts (Art. 186 Abs. 4 BV). Einzelne Bereiche der Bundesaufsicht obliegen der Bundesversammlung. Sie genehmigt die Kantonsverfassungen, die Verträge der Kantone untereinander, falls der Bundesrat oder ein Kanton Einsprache erhebt (Art. 172 BV), und sie kann die Bundesexekution beschliessen (Art. 173 Abs. 1 Bst. e BV).

Zwangsfreie Massnahmen

Das Instrumentarium der Bundesaufsicht beschränkt sich primär auf präventive Massnahmen, ohne dabei Zwang auszuüben. Die wenigen Zwangsmassnahmen fallen unter die Bundesexekution. Bevor der Bund aufsichtsrechtlich agiert, muss er – das gebietet die Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) – den Kantonen die Möglichkeit einräumen, den Missstand selbst zu beheben. Erst wenn das versagt oder von vornherein ungeeignet ist, darf eine Bundesbehörde korrigierend eingreifen. Das wichtigste Aufsichtsmittel ist die Genehmigung kantonaler Erlasse: Der Bund genehmigt die Kantonsverfassungen; Verträge zwischen den Kantonen sind dem Bund zur Kenntnis zu bringen (Art. 48 Abs. 3 BV). Völkerrechtliche Verträge der Kantone und interkantonale Verträge werden der Bundesversammlung nur zur Genehmigung unterbreitet, wenn gegen sie Einspruch vom Bundesrat oder einem Kanton erhoben wird.

Ein weiteres Instrument der Bundesaufsicht ist die Behördenbeschwerde. Die Behördenbeschwerde ist ein Mittel der zuständigen Bundesbehörden, Entscheidungen letzter kantonaler Instanzen mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht weiterzuziehen. Das ist nur dann möglich, wenn der Akt, der angefochten wird, die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann (Art. 82, Art. 89 Abs. 2 Bst. a BGG). Der Bundesrat kann nach Art. 189 Abs. 2 beim Bundesgericht Klage zur Austragung von Kompetenzkonflikten einreichen.

Zwangsmassnahmen (Bundesexekution)

Unter Bundesexekution werden sämtliche Aufsichtsmassnahmen zusammengefasst, mit denen der Bund Zwang auf die Kantone ausübt. Sie besteht aus Sanktionen, die den Kanton anregen sollen, seine Aufgaben im Rahmen des Bundesrechts zu erfüllen, oder als Eintritt des Bundes, um kantonale Versäumnisse zu beheben. Die Bundesexekution ist somit eine Weiterführung des Bundesaufsicht mit stärkeren Mitteln. Die Bundesexekution hat ihre Grundlage in Art. 173 Abs. 1 Bst. e BV; die Bundesverfassung sieht aber keinen Massnahmenkatalog vor. Demnach ist die Bundesversammlung zentrales Organ zur Durchsetzung des Bundesrechts. Nur bei Dringlichkeit ist der Bundesrat zuständig (Art. 185 Abs. 4).

Dem Bund stehen im Wesentlichen drei Mittel zur Verfügung, um das Bundesrecht mit Zwang durchzusetzen. Er darf Druck auf die Kantone ausüben, indem er finanzielle Mittel, die er den Kantonen zukommen lassen müsste, zurückhält und sie dazu zum Handeln bewegt. Das zweite Mittel ist die Ersatzvornahme. Die Ultima Ratio ist der Einsatz militärischer Truppen zur Durchsetzung des Bundesrechts (Art. 173 Abs. 1 Bst. d, Art. 185 Abs. 4 BV). Dafür zuständig ist die Bundesversammlung, bei Dringlichkeit der Bundesrat. Ab einer gewissen Truppenanzahl muss eine ausserordentliche Session einberufen werden, damit das Parlament seine Zuständigkeit wahrnehmen kann. Derartiges Einschreiten ist nur bei Verletzung elementarer Bundespflichten zulässig. Diese militärische Exekution würde gegen die kantonalen Behörden erfolgen, was sie von der Bundesintervention unterscheidet, die zur Unterstützung der Behörden dient. Zu einer militärischen Exekution ist es in der Geschichte der Schweiz noch nie gekommen.

Föderale Zusammenarbeit

Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen

→ Hauptartikel: Kooperativer Föderalismus

Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kanton ist selbstverständlich. Sie ist vor allem in der Verwaltung zu beobachten. Die Zusammenarbeit kann in Form von Arbeitskontakten zwischen den Ämtern erfolgen. Es können aber auch Vollzugshilfen des Bundes zuhanden der Kantone sein. Diese Zusammenarbeit zwischen Gliedstaaten und Bund wird kooperativer Föderalismus genannt, der zwei Ausprägungen hat: den vertikalen und horizontalen kooperativen Föderalismus.

Der vertikale kooperative Föderalismus meint die (freiwillige) Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. In der Rechtsetzung wirken Bund und Kantone in zwei Formen miteinander. Die Kantone nehmen mit ihren Mitwirkungsrechten Einfluss auf die Rechtsetzung des Bundes. Eine Kooperation ergibt sich ebenfalls als Folge der Delegation von Rechtsetzungskompetenzen des Bundes an die Kantone. Die Kantone setzen des Weiteren das Bundesrecht um. Eine weitere Ausformung der föderalistischen Zusammenarbeit bilden Subventionen des Bundes an die Kantone.

Interkantonale Zusammenarbeit

Unter dem horizontalem kooperativen Föderalismus wird das Zusammenwirken unter den Kantonen, ohne dass der Bund einwirkt, verstanden. Die wichtigste Form der Zusammenarbeit stellen die interkantonalen Verträge (Konkordate) dar. An zweiter Stelle stehen die interkantonalen Konferenzen. In bestimmten Themengebieten existieren sogenannte Direktorenkonferenzen, an denen sich die zuständigen Regierungsräte der betroffenen Kantone austauschen und aktuelle Schwierigkeiten besprechen. Das wären zum Beispiel die Finanzdirektorenkonferenz oder die Erziehungsdirektorenkonferenz.

Die interkantonalen Konkordate stellen den wichtigsten Aspekt des horizontalen kooperativen Föderalismus dar. Da sie sämtliche Staatsfunktionen betreffen können, ist es möglich, dass Kantone auch gemeinsame Einrichtungen oder Organisationen schaffen. Vertragspartner sind die Kantone; an einigen Verträgen ist auch das Fürstentum Liechtenstein beteiligt. In diesem Fall handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag. Auch der Bund darf Vertragspartner sein (Art. 48 Abs. 2); er erlangt dadurch aber keine neuen Kompetenzen. Auch dürfen Verpflichtungen, die gegenüber anderen Kantonen bestehen, nicht eingeschränkt werden.

Die Konkordate ermöglichen eine Rechtsvereinheitlichung in der gesamten Schweiz, ohne dass die Kantone ihre Kompetenzen verlieren. Das ist zwar für den Schweizer Föderalismus ein Gewinn, darunter hat jedoch die Demokratie zu leiden, da die Parlamentarier in den Kantonen nur einen beschränkten Einfluss auf die inhaltliche Ausgestaltung haben: Wie bei völkerrechtlichen Verträgen kann das Parlament im Genehmigungsverfahren das Konkordat lediglich gesamthaft annehmen und verwerfen, nicht aber auf dessen Inhalt Einfluss nehmen.

Zusammenarbeit zwischen Kantonen und Gemeinden

Eine Stufe tiefer, zwischen den Kantonen und Gemeinden, haben sich vergleichbare Formen der vertikalen Zusammenarbeit etabliert wie zwischen Bund und Kantonen. Auch sie ist getragen von dem Gedanken der Subsidiarität und fiskalischen Äquivalenz (siehe Abschnitt Grundsatz). Ebenso ist es auch zwischen den Gemeinden und Kantonen seit den 1990er Jahren zu Reformen der Aufgabenteilung gekommen. Der Versuch, die Aufgaben optimal zwischen den beiden Ebenen aufzuteilen, basierte dabei auf denselben Überlegungen wie bei der NFA-Reform. Vielfach wurden dabei aber Aufgaben auf die Ebene des Kantons verschoben, weil viele Gemeinden zu klein waren, diese selbständig wahrzunehmen beziehungsweise für deren Kosten aufzukommen.

Aus Sicht der Gemeinden wird die Zusammenarbeit mit der Kantonsebene als überwiegend positiv beurteilt. Schweizweit ziehen nur sehr wenige Gemeinden eine negative Bilanz (z. B. die Mehrheit im Kanton Obwalden). Die Zufriedenheit der Gemeinden hat sich in den vergangenen dreissig Jahren kaum verändert.

Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden

Auch zwischen den Gemeinden herrscht eine intensive Zusammenarbeit. Hier steht die gemeinsame Leistungserbringung noch stärker im Vordergrund als bei der Zusammenarbeit zwischen den Kantonen, während Koordination und Politikvereinheitlichung eher sekundär sind. Oft sind die Gemeinden direkt auf die Zusammenarbeit angewiesen, da viele Gemeinden zu klein sind, um gewisse Aufgaben selbständig zu erfüllen. Wie auch auf Bundesebene (Art. 48a BV) können die Gemeinden in gewissen Kantonen zur Zusammenarbeit gezwungen werden. Bereiche, in denen es häufig zu einer interkommunalen Zusammenarbeit kommt, sind die Spitex und Feuerwehr, Alters- und Pflegeheime, Betreuung älterer Personen, die Sozialhilfe, Energieversorgung, bei der Entsorgung, bei Abwasser und Kanalisation und schliesslich auch bei der Schule. Politikwissenschaftliche Erhebungen deuten darauf hin, dass sich die Zusammenarbeit seit den 1990er Jahren verstärkt hat.

Zusammenarbeit zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden

In jüngerer Zeit zeigte sich, dass die klassische Aufteilung der vertikalen Beziehungen zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen und ihren Gemeinden nicht in allen Bereichen sinnvoll ist. Gemeinden und Städte wollen vermehrt direkt und nicht über den Kanton, in dem teilweise auch andere politische Mehrheiten bestehen, Einfluss nehmen, und der Bund trifft Entscheidungen, die primär die Gemeinden betreffen. In vielen Fällen sind zudem alle drei Ebenen betroffen.

Herausforderungen des Schweizer Föderalismus

Schleichende Zentralisierung

In der Schweiz kann seit dem Ersten Weltkrieg eine sukzessive Übernahme von Aufgaben durch den Bund zulasten der Kantone und ihrer Aufgabenautonomie beobachtet werden. Dieser Prozess wird als schleichende Zentralisierung bezeichnet. Sie erreichte ihren Höhepunkt in der Zeit von 1910 bis 1950, besteht aber seit dem fort. Eine Zentralisierung der Aufgaben ist nicht in allen Sachbereichen gleichsam zu beobachten. Während sie bei der Rechtsetzung am stärksten war und ist, ist sie im fiskalischen und administrativen Bereich deutlich weniger ausgeprägt. Anders gesagt erfolgt die primäre Rechtsetzung, also der direkte Erlass von Rechtsnormen, immer öfter auf Bundesebene. Die Kantone geniessen jedoch noch immer einen vergleichsweise grossen Spielraum in der Umsetzung dieses Rechts und sind fiskalisch ziemlich autonom.

Seit 1848 zeigt sich Muster, nach dem die Zentralisierung voranschreitet. Obschon der neu geschaffene Bundesstaat damals ausgesprochen dezentralisiert war, nahmen grössere Zentralisierungsvorhaben schon zu dieser Zeit ihren Anfang. Sie stützten sich jedoch nicht auf eine Ermächtigung durch die Verfassung, sondern lagen in der politischen Praxis begründet. Die neu geschaffene Schweiz stand unter grossem ökonomischem Druck, kantonale Eigenheiten zu vereinheitlichen und damit den Wirtschaftsstandort Schweiz attraktiver zu machen. Die Verfassung gestattete das durch Formulierungen, die dem Bund einen weitläufigen Interpretationsspielraum überliessen. Die sukzessive Verschiebung der Kompetenzen wurde von den Kantonen grundsätzlich nicht befürwortet, sie war für die Kantone jedoch in gewissen Fällen das kleinere Übel, was sich zum Beispiel bei der Entstehung der Schweizerischen Bundesbahn 1902 zeigt. Erst als verschiedenen Regionalbahnen die Insolvenz drohte und dadurch ausländische Investoren angezogen wurden, stimmten die Kantone zu, dass dem Bund die entsprechende Kompetenz übertragen wird. Zuvor hatten sie sämtliche Versuche, die Bahn zu vereinheitlichen, abgelehnt.

Die Bundeszuständigkeiten wachsen kontinuierlich, und oft vermischen sie sich mit kantonalen Aufgaben – dieser Entwicklung vermochte die NFA nicht abzuhelfen. Es sind jedoch nicht nur die immer umfassenderen Kompetenzen des Bundes, die ein zunehmend grösseres Problem darstellen. Sowohl die Bundesverwaltung als auch die Bundesversammlung pflegen die Bundeskompetenzen umfassend auszulegen. Immer häufiger trifft der Bund Regulierungen in Sachbereichen, in denen keine expliziten Vorbehalte für kantonale Zuständigkeiten existieren. Damit wird das Gebot der Einzelermächtigung umgangen. Die Verfassung kann dieser Entwicklung nicht entgegentreten und versagt als Bremse der Zentralisierung, solange sich die Kantone nicht gegen Bundesgesetze (und darauf gestützte Verordnungen) zur Wehr setzen können (Art. 190 BV). An diesem fehlenden Rechtsschutz wird auch ersichtlich, dass der Föderalismus der Demokratie nicht gleichgestellt ist. Die Bürger der Schweiz können per Beschwerde an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte Menschenrechtsverletzungen geltend machen. Ein vergleichbares Instrument, mit dem die Kantone Verletzungen der Subsidiarität oder der Souveränität anfechten könnten, fehlt.

Eine Erklärung, weshalb ein Staatswesen überhaupt zentralisierter wird, existiert nicht. Es scheint ein Zusammenspiel mannigfaltigter Faktoren zu sein. Zu diesen Faktoren zählen unter anderem die Modernisierung, die die westliche Welt zu Beginn des 20. Jahrhunderts durchlief, die Globalisierung nach dem 2. Weltkrieg, aber ebenfalls die zunehmende Identifikation der Bürger mit dem Bund und das zunehmende Verlangen nach einheitlicher, sozialer Wohlfahrt werden als langfristige Ursachen angesehen. Im Fall der Schweiz spielt noch ein anderer Faktor eine wesentliche Rolle: Während der Bund in den ersten Jahren nach 1848 verschuldet war, löste er sich von seiner finanziellen Unabhängigkeit der Kantone mit dem Beginn des 20. Jahrhunderts. Dadurch verloren die Kantone ihre Machtposition dem Bund gegenüber, und durch die Subventionen, die er ihnen erteilte, fielen die Kantone stärker in dessen Abhängigkeit.

Internationalisierung

Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs prägen Globalisierung und Europäisierung das Recht und die Politik der Schweiz massgeblich. Zunehmend wird Rechtsetzung auf eine globale Ebene verlagert. Quantitativ hat das Völkerrecht das Bundesrecht seit längerer Zeit überholt. Während das Völkerrecht in seinen Anfängen überwiegend Vorgaben über die Gestaltung der Aussenbeziehungen machte, bestimmt es vermehrt Rahmenbedingungen für die innerstaatliche Politik, wodurch das Landesrecht an Gestaltungsmacht einbüsst.

Die Aussenpolitik ist die Prärogative des Bundes. Er kann völkerrechtliche Verträge in Bereichen abschliessen, für die innerstaatlich die Kantone zuständig sind, sofern er die Subsidiarität beachtet. Da die Rechtsetzung vermehrt auf internationaler Ebene geschieht, geht die Internationalisierung des Rechts mit einem Kompetenzverlust der Kantone einher. Auf diese Entwicklung reagierte der Verfassungsgeber. Der Bund muss auf die Kantone Rücksicht nehmen sowie ihre Interessen berücksichtigen (Art. 54 BV). Zudem können die Kantone eigene völkerrechtliche Verträge unterzeichnen (Art. 55 BV). Die Kantone reagierten ihrerseits ebenfalls; im Zentrum steht die 1993 geschaffene Konferenz der Kantone. Sie dient den Kantonen als Sprachrohr dem Bund gegenüber; im Idealfall sprechen die Kantone mit einer Stimme.

Der Trend zu seiner Zentralisierung des Landesrechts, insbesondere des kantonalen Rechts, zugunsten des Völkerrechts wird sich eher verstärken als abnehmen. Bei einer Annäherung der Schweiz an die EU wirkt sich negativ aus, dass die Schweiz weder in Brüssel (EU-Parlament) noch Strassburg (EGMR) mitbestimmen kann, da sie nicht in den Rechtsetzungsprozess integriert ist. Den Kantonen fehlt überdies ein direkter Zugang zur EU-Bürokratie, der durch Institutionen abgesicht ist; jede Einflussnahme ihrerseits müsste über den Bund oder informell erfolgen.

Siehe auch

• Politisches System der Schweiz
• Kantönligeist

Literatur

• Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 313–402.
• Pierre Tschannen: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 5. Auflage. Stämpfli, Bern Juni 2021, ISBN 978-3-7272-8928-6, S. 241–368.
• Giovanni Biaggini: BV Kommentar. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 2. Auflage. Orell Füssli, Zürich 2017, ISBN 978-3-280-07320-9.
• Oliver Diggelmann, Maya Hertig Randall, Benjamin Schindler (Hrsg.): Verfassungsrecht der Schweiz / Droit constitutionnel suisse. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-7995-2, S. 531–797 (Band I)
• Andreas Auer: Staatsrecht der schweizerischen Kantone. 1. Auflage, Stämpfli, Bern 2016, ISBN 978-3-7272-3217-6.
• Adrian Vatter: Das politische System der Schweiz. 4. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2020, ISBN 978-3-8487-6564-5, S. 431–480.
• Adrian Vatter: Swiss federalism: the transformation of a federal model. 2018, ISBN 978-1-138-29427-1
• Andreas Ladner: Überlegungen und empirische Befunde zur territorialen Gliederung und der Organisation der staatlichen Aufgabenerbringung in der Schweiz (PDF; 6,0 MB). IDHEAP, Lausanne 2018, ISBN 978-2-940390-90-8.
• Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger: Föderalismus. In: Historisches Lexikon der Schweiz.
• Jürg Marcel Tiefenthal: «Vielfalt in der Einheit» am Ende? Aktuelle Herausforderungen des schweizerischen Föderalismus. EIZ, Zürich 2021, ISBN 978-3-03805-402-3.

Weblinks

• Föderalismus. Bundesamt für Justiz; abgerufen am 10. Januar 2023 
• Institut für Föderalismus. Universität Freiburg; abgerufen am 10. Januar 2023 
  • Zusammentragung der relevantesten Literatur und Rechtsprechung zum Föderalismus
• Institut für Politikwissenschaft der Universität, Forschung und Publikationen zum Föderalismus